Vodeći stručnjak za javnu upravu objašnjava zašto je postojeći sustav neodrživ i što bi se točno događalo da zemlju podijelimo u pet regija

TELEGRAM: Čini se da su vodeće političke stranke složne po pitanju toga da se postojeći regionalni ustroj neće dirati. Zašto?

KOPRIĆ: Zapravo, prema novijim izjavama i programskim opredjeljenjima, samo su dvije najjače stranke oko toga zasad suglasne, a i to je suglasnost samo na prvi pogled, djelomična i privremena. Ima nekoliko političkih stranaka koje se zalažu za uspostavu velikih regija kao temeljnih autonomnih jedinica za vođenje regionalne politike i regionalni razvoj prema europskim standardima. Hrvatska nema prave regije. Županije su tek jedinice drugog stupnja, a po klasifikaciji Europske unije spadaju u kategoriju NUTS III jedinica, odnosno mikro-regija.

TELEGRAM: Koje su to stranke?

KOPRIĆ: Za regionalizaciju prema europskim standardima zalažu se, na primjer, stranke ORaH, Pametno, zatim regionalističke stranke, IDS i HDSSB, a koliko mi je poznato i HNS, te još neke. Možda i Most nezavisnih lista, oni su u tom pitanju bili jako neodređeni. Započeli su s konceptom jako malog broja regija, da bi kasnije taj broj povećavali i na kraju o tome prestali govoriti. Za neke političke stranke je to sada teško utvrditi, jer u osnovi nije lako razumjeti primjerice stav HSS-a čiji se predsjednik ranije, prije nego je na tu dužnost izabran, javno zalagao za pet regija i bitnu redukciju broja lokalnih jedinica, i slično.

TELEGRAM: Koja Vam se, pak, stranka čini nekako najtvrdokornija po pitanju obrane postojećeg stanja?

KOPRIĆ: Zasad se čini da stav o županijama najčvršće brani HDZ, no i to je pitanje. Oni žele zadržati županije, ali nije sasvim jasno žele li zadržati 20 njih, ili bi možda reducirali broj na deset, osam ili šest. Što bi učinili pod određenim okolnostima, kao što je pritisak EU koja i sada, u okviru takozvanog Europskog semestra traži da se Hrvatska pozabavi teritorijalnom rascjepkanošću i drugim strukturnim reformama, nije poznato.

Naravno da u tijeku predizborne kampanje neće promijeniti stav koji su neko vrijeme zastupali. No, da podsjetim da je HDZ u jednom trenutku, pogotovo za vrijeme Vlade Jadranke Kosor bio spreman na veće promjene teritorijalnog ustrojstva, što su neki njihovi dužnosnici i javno izjavljivali. To se opet može vratiti, nisu stvari u političkim strankama zacementirane. Politički prioriteti su promjenjivi, a kao što znamo politika je umijeće mogućeg, realnog, i u datom trenutku potrebnog.

SDP je pak za vrijeme Vlade Ivice Račana započeo s ostvarenjem svojeg tadašnjeg programa koji je najavljivao temeljiti preustroj lokalne i regionalne samouprave, što je našlo izraza i u Planu 21 iz 2011. godine. Sadašnje izjave njihovog predsjednika vidim više kao pariranje HDZ-u tijekom predizborne kampanje.

TELEGRAM: I iz financijskog aspekta ovakav je teritorijalni ustroj neodrživ, samo tri županije ne trebaju pomoć iz državnog proračuna. Koliko još možemo tako izdržati? Što se treba dogoditi da se krene u regionalni preustroj?

KOPRIĆ: Valja znati da je sadašnja uloga županija rezultat nekih specifičnih okolnosti s početka 2000-ih, iz doba Vlade Ivice Račana, uz neke manje naknadne korekcije. U situaciji kad se Ustavom iz 2000. predviđena decentralizacija nije mogla provesti kako je Ustavom bilo predviđeno, našlo se ad hoc rješenje u tome da se sredstva za te takozvane decentralizirane funkcije transferiraju preko županija i preko svega 33 grada. Time je naravno priznat neuspjeh te ustavne reforme, jer je ona i rađena na osnovu predviđanja da će ubrzo nakon usvajanja Ustava doći do promjene teritorijalne strukture, redukcije broja lokalnih jedinica i smanjenja broja regija, što bi omogućilo da takve nove, puno jače jedinice, uz određenu fiskalnu decentralizaciju preuzmu Ustavom im dodijeljene funkcije.

Kako do teritorijalnih promjena nije došlo, poseglo se za navedenom ad hoc varijantom sa županijama kao jedinicama putem kojih se novac za decentralizirane funkcije iz državnog proračuna jednostavno šalje prema javnim ustanovama koje te funkcije stvarno obavljaju. Županije i navedeni gradovi su postali formalni osnivači tih ustanova, a paradoks je da se takav sustav u proteklih 15 godina jako malo promijenio. S takvim uvidom lako je zaključiti da je osnova funkcioniranja sadašnjeg sustava transfer novca iz državnog proračuna, a ne samostalna briga i financiranje decentraliziranih funkcija iz županijskih sredstava.

To ujedno znači da će ovaj sustav županija funkcionirati dotle dok ga podržavaju Vlada i Hrvatski sabor, koji su nadležni za donošenje državnog proračuna. Naravno, ne treba smetnuti s uma ulogu Ministarstva financija koje ima važnu ulogu u pripremi proračuna i koje se nije pokazalo kao tijelo koje jako podržava stvarnu, istinsku decentralizaciju Hrvatske. Ono to nije učinilo ni u doba Vlade Ivice Račana.

TELEGRAM: Mislite li da će se ikad naći netko tko će provesti reformu regionalne samouprave?

KOPRIĆ: Da. Tko će to izvršiti ne znam, ali ne bih se začudio da to bude netko tko je sada naizgled jako protiv toga. U politici su malo kad stvari onakve kakve na površini izgledaju. To će napraviti politička stranka koja ima veliku ulogu na nacionalnoj razini, dok manje političke stranke u tome mogu biti tek saveznici, inicijatori i motivatori, ali nikako glavni akteri.

Manje političke stranke, poput HNS-a, HSS-a, IDS-a ili HDSSB-a, mogu pod određenim uvjetima imati moć veta, pa u tom smislu i mogućnost izboriti se za poziciju regije koju zastupaju ili koncepta koji zastupaju. No, valja znati da je istinska regionalizacija moguća samo u okviru cjelovite reforme lokalne pa i mjesne samouprave. Bilo bi jako teško, gotovo nemoguće ukinuti županije a da se istodobno ili u nekom planiranom slijedu reformskih koraka ne promijeni i ustroj jedinica lokalne samouprave.

TELEGRAM: Zašto je ta reforma, zapravo, nužna?

KOPRIĆ: Nužna je, ne toliko radi ušteda, premda i one predstavljaju opravdani motiv, nego radi budućih pozitivnih učinaka. Jasno je da zbog županija kakve su sada Hrvatska neće propasti. No, zamislite da imate osobnu situaciju u kojoj zarađujete i preživljavate s 2.000 kuna mjesečno. Niste propali, ali je li to baš ono što si želite za čitav život?

Drugim riječima, to što govore neki političari, da strukturne promjene nisu potrebne jer „nećemo propasti“ ili „imamo rast i bez njih“ su kratkoročne manipulacije u stilu „jest ćemo i travu ali nećemo se predati neprijatelju“. Ako uz sadašnju strukturu lokalne i regionalne samouprave možemo ostvariti rast od kakvih jedan ili dva posto, uz njezinu promjenu taj rast možemo barem udvostručiti. Na to bi se nadovezale pozitivne socijalne i demografske implikacije, bitni popravak stupnja društvenog optimizma i druge pozitivne promjene.

Čak ni političkim strankama i zaposlenima u županijama i lokalnim jedinicama ne bi se situacija promijenila tako da ne mogu ostvariti svoje normalne interese. Uz racionalno i realno pripremljeni plan, svi bismo bili na dobitku, jer, kao što je dobro poznato, u društvenim stvarima moguće su kombinacije win-lose, lose-lose, ali i win-win. Potpuno sam siguran da je dobro stručno pripremljena i ozbiljno politički provedena reforma lokalne i regionalne samouprave za Hrvatsku dobitna kombinacija.

TELEGRAM: Napisali ste, u svom tekstu iz prosinca 2015., da županije ne funkcioniraju kao suvremene europske regionalne jedinice, nego kao komplement manjim i srednjim jedinicama lokalne samouprave koje su preslabe preuzeti svoje ustavne ovlasti. Možete to malo pojasniti?

KOPRIĆ: Već sam rekao kakav je bio kontekst tzv. decentralizacije iz 2001. Kako u njoj skoro 95 posto jedinica lokalne samouprave nije moglo preuzeti Ustavom im određene funkcije, to se našlo ad hoc rješenje u forsiranju županija, koje su počele djelovati kao da su to funkcije koje su njima dodijeljene. U tom smislu, one su komplement tim manjim i slabijim jedinicama, onaj tko umjesto njih obavlja njihove ustavne zadaće.

No, županije to rade kao pravi posrednici, uz mnogo birokratiziranja i taktiziranja, da ne kažem politiziranja. Većina općina i manjih gradova je postala ovisna o županijskim čelnicima i službenicima. Za riješiti neko pitanje u javnim ustanovama, u školama, domovima za stare i slično, treba znati komunicirati i sa županijskim službenicima, ali još više sa županijskim političarima. Ostalo valjda i sami možete zamisliti.

TELEGRAM: Pišete i da „Ustav namjerno nejasno definira županije kao jedinice područne (regionalne) samouprave“. U kojem smislu to mislite namjerno?

KOPRIĆ: Već u okviru pripreme ustavnih promjena 2000. vodila se rasprava o regionalnom ustroju, ustavnom oblikovanju regija i opstanku županija. Neki politički akteri, pa i iz tada vladajuće koalicije, bili su zagovornici teze da izraz regija vodi k federalizaciji zemlje i otcjepljenju nekih dijelova, odnosno raspadu Hrvatske. Premda se u početnim tekstovima ustavnih promjena koristi izraz „regionalna samouprava“ zbog grčevitog otpora promijenilo se taj izraz u „područna – regionalna – samouprava“.

No, kako svoje područje imaju ne samo županije, nego i općine i gradovi, pa čak i mjesni odbori, gradski kotarevi i gradske četvrti, taj je izraz potpuno promašen. Uostalom, već tada je EU poznavala sustav u kojem su jedinice poput hrvatskih županija u razini NUTS III, a ne NUTS II, tj. pravih regija. Oko pitanja regionalizma, federalizma i otcjepljenja ne mogu se sjetiti zemlje u kojoj se raspravlja na takav način. U Europi postoji svega par federacija i ni jedna se ne raspada. Njemačka, Austrija i Belgija su federacije, a jedino je Belgija prošla ubrzani put prema federalizaciji.

No, tamo za to ima osnova, s obzirom na sastav stanovništva, jezik i slično, pa je njihova situacija neusporediva s Hrvatskom. Regije imaju Francuska, Španjolska, Italija, Poljska, Grčka, Danska, Češka, Slovačka – ni jedna se nije raspala. Prije emocionalnih reakcija valjalo bi znati okolnosti, pa tek onda plašiti narod imaginarnim opasnostima. Uvjeren sam da je proturegionalni stav u Hrvatskoj tek puko opravdanje za zadržavanje postojećeg centralističkog sustava upravljanja zemljom koji pogoduje ne samo nekim političkim, nego i nekim velikim gospodarskim akterima.

TELEGRAM: Iz Vaših tekstova razvidno je da ste zagovornik pet regija. Pišete; „trebalo bi oformiti četiri regije, Sjevernu i središnju Hrvatsku, Slavoniju i Baranju, Dalmaciju te Primorje i Istru. Uz njih bi se formiralo i posebno zagrebačko metropolitansko područje, također sa statusom regije.“ Mislite da je to neka optimalna raspodjela u kojoj su uzete u obzir sve specifičnosti određenog područja?

KOPRIĆ: Teritorijalna organizacija zemlje je uvijek u funkciji ostvarenja nekih interesa, ciljeva i javnih poslova, a uvjetuju ju određene objektivne okolnosti. Nema teritorijalne organizacije koja je sama po sebi, po nekim teritorijalnim svojstvima zemlje optimalna, dakle, najbolja. Regijama se obično povjeravaju poslovi regionalnog razvoja, poslovi u vezi regionalne politike EU i apsorpcije sredstava iz EU fondova, regionalnog planiranja i izgradnje velikih regionalnih infrastrukturnih objekata, organiziranja, koordinacije i financiranja javnih službi (zdravstva, obrazovanja, socijalne skrbi, prometa), osiguranja solidarnosti na regionalnoj razini, pomoći slabijim jedinicama, upravljanja kriznim situacijama, upravljanja javnim dobrima (vode, šume), i slični.

Ako se ide prema povjeravanju takvih poslova regijama, te ako se uzme u obzir struktura velikih, srednjih i manjih urbanih naselja, tijek gospodarskih i drugih procesa, te objektivne okolnosti teritorija, onda je organizacija u ovakvih pet cjelina manje-više nesporna. No, ja sam svaki put isto tako dodavao da postoje određeni dijelovi unutar tako određenih cjelina koji imaju neke osnove za očuvanje identiteta kao mikro-regije. Tu su Istra, Međimurje, Dubrovačko područje, Baranja, zapadna Slavonija, zadarsko područje, svatko iz nekih drugih razloga. I za njih se može naći rješenje, ali apsurdno je govoriti da Međimurje može napraviti isto kao i čitava Dalmacija ili središnja Hrvatska.

Politika može do neke mjere prekrajati po arbitrarnim željama, ali neke stvari jednostavno nisu moguće. Kad bih se ja pokušao utrkivati s Usainom Boltom ili Amelom Tukom nisam siguran ni da bih utrku uopće istrčao. Treba ovom pitanju prići racionalno, s projekcijom ciljeva, poslova i mogućnosti. Naše lokalne identitete nitko nam ionako nitko neće uzeti, ni zatrti, ako uspijemo ostvariti bolji život svih građana.

TELEGRAM: Sadašnji status županija često se opravdava i time da su one neizostavne u obavljanju javnih službi za građane. Bi li građani uistinu bili izgubljeni bez županija?

KOPRIĆ: Javne službe su funkcionirale i prije županija, i tijekom 1990-ih kad su županije imale sasvim drugačiju ulogu, i sada, a nastavit će funkcionirati i dalje. Dapače, uvjeren sam da bi neke službe bolje funkcionirale da su povjerene snažnijim jedinicama lokalne samouprave, jer bi bile bliže građanima nego su sada, a neke bi bolje funkcionirale na razini regija, jer bi ih takve snažnije regije mogle bolje financirati. Javne se službe ionako obavljaju u javnim ustanovama, u vrtićima, školama, muzejima, bolnicama, domovima i centrima socijalne skrbi, a ne u županijskim birokracijama ili uredima županijskih političara.

TELEGRAM: Broj zaposlenih u županijama od 1997. do 2014. je narastao gotovo tri puta. Kako Vi tumačite ta masovna zapošljavanja?

KOPRIĆ: Zadnji put me jedna županija tražila da napravimo pregled organizacijske strukture i damo prijedloge za racionalizaciju još 1996. Od tada nije bilo sličnih traženja, tako da novih uvida u racionalnost strukture radnih mjesta nemam. Radili smo slične projekte za državnu upravu, pa i za urede državne uprave kojima se područje rada poklapa s područjima županija.

No, sasvim je sigurno da je tijekom decentralizacije 2001., koja se odrazila i na županije, zaposlen određen broj osoba radi administriranja u vezi decentraliziranih funkcija. Sredinom 2000-ih županije su preuzele poslove izdavanja građevinskih dozvola pa i državne službenike koji su radili na tim poslovima. Osnovale su agencije i bave se regionalnim strateškim planiranjem prema Zakonu o regionalnom razvoju iz 2009. Pokušaj da se i same uključe u apsorpciju sredstava iz EU fondova također je pridonio novom zapošljavanju u županijama. Naravno, tu su i poslovi pripreme sjednica županijskih skupština, stručna potpora radu župana, zatim poslovi računovodstva, proračuna, i slični.

Nemoguće bi bilo reći da su ljudi koji su na tim poslovima zaposleni nekakve ljenčine i politički prijatelji župana. No, nema ni jedne organizacije na svijetu, čak ni u poslovnom sektoru, koja je potpuno racionalno organizirana, pa nisu ni naše županije. Neki medijski slučajevi nam govore da bi bilo vrijedno napraviti projekt analize radnih mjesta. U takvom zamišljenom projektu zasigurno bi se našlo svakakvih situacija, možda i politički i rodbinski motiviranog zapošljavanja.

TELEGRAM: Koliko nas onda zapravo koštaju županije i koliko bi nas otprilike reorganizacija rasteretila u financijskom smislu?

KOPRIĆ: Troškovi koji se pripisuju županijama mogli bi se smanjiti i u postojećoj teritorijalnoj organizaciji, ako bi se smanjio broj članova županijskih skupština, broj zamjenika župana, a i službenika i namještenika u županijskoj upravi, agencijama i drugim pravnim osobama koje su županije osnovale. Bez prave analize svih županija nemoguće je doći do točnih brojki. Isto tako, pogrešno bi bilo misliti da ukidanje županija znači da bi kompletni rashodi koji se sada financiraju preko njihovih proračuna nestali. Većina troškova slijedila bi funkcije, javne ustanove i zaposlene koji bi se na drugi način organizirali.

Isto tako, regionalizacija se ne provodi radi ušteda, a i regije mogu biti racionalnije ili manje racionalno organizirane. Uštede se mogu postići kratkotrajnim mjerama kao što su smanjenje broja dužnosnika ili projekti racionalnije organizacije. Regionalizacija bi u današnjim europskim okvirima dala daleko veće šanse bržeg ekonomskog razvoja i rješavanja socijalnih i demografskih teškoća, i tu je njezino pravo opravdanje. Kad se uzme u obzir da je ona smislena samo ako se priđe reorganizaciji lokalnih jedinica, koje bi mogle konačno dovesti do upravnog pojednostavljenja, jeftinijih upravnih usluga i njihovog pružanja na jednom mjestu po načelu one-stop shop, onda je tu prostor za uštede još i veći.

I naravno, decentralizacija određenih poslova s države na regije značila bi uštede u državnom proračunu, jer bi se one mogle bolje organizirati, uz više javne kontrole i manje korupcije. Dakle, treba na pitanje ušteda gledati s jedne strane oprezno, a s druge cjelovito, jer tek cjelovita promjena modela upravljanja zemljom daje šanse većim uštedama i značajno bržem i većem razvoju.

TELEGRAM: Kakva je situacija u usporedivim europskim zemljama po pitanju potrošnje lokalnih i regionalnih jedinica?

KOPRIĆ: Ako me pitate koliko se javnih sredstava troši kroz lokalnu i regionalnu samoupravu, situacija je vrlo različita. Postoje zemlje u kojima lokalne i regionalne jedinice raspolažu i s više od 50 posto javnih sredstava koje troše na lokalno i regionalno utvrđene prioritete i usluge. Mi nažalost spadamo u krug par zemalja u kojima je uloga lokalne samouprave jako mala, a sve samoupravne jedinice zajedno troše između 10 i 15 posto javnih sredstava.

Ne bi bilo dobro da zahtjev za teritorijalnim promjenama vidimo samo kao priliku za uštede. Po tome koliko imaju službenika i kolikim javnim sredstvima raspolažu ispalo bi da je najbolje ukinuti lokalne i regionalne jedinice u skandinavskim zemljama, jer su one vrlo decentralizirane. No, one su i gospodarski najuspješnije i najkonkurentnije, pa bi tu korelaciju stupnja decentralizacije i ekonomske uspješnosti valjalo konačno prihvatiti i kod nas.

TELEGRAM: Za Telegram ste svojednobno recenzirali Strategiju razvoja javne uprave, tada ste nam rekli kako se radi o besmislenom pokušaju reforme državne birokracije. To je bilo prije nešto više od godinu dana. Stojite li još pri toj svojoj tvrdnji?

KOPRIĆ: Navodno je neki mudar čovjek rekao da i nakon lošeg može biti još gore. Godinu dana nakon što je Strategija usvojena i nešto manje od godinu dana kako je usvojen prvi Akcijski plan za njezino ostvarenje žalim za tim da se barem Strategiju nije počelo ostvarivati. Naime, nova je Vlada, kojoj je u međuvremenu izglasano nepovjerenje u Hrvatskom saboru, praktično anulirala taj Akcijski plan, djelomično izuzela poslove oko reforme javne uprave iz Ministarstva uprave, sasvim drugačije pristupila toj reformi, „osigurala“ da EU privremeno suspendira financiranje projekata koji su se trebali osloniti na Strategiju razvoja javne uprave u razdoblju 2015.-2020. Koliko znam, suspenzija je još na snazi. Strategija ima velikih mana, ali sadašnja situacija prijeti potpunom blokadom reformskih projekata i odlaganju i ono malo mjera koje su imale barem neke reformske potencijale.