Ingeniozan komentar uglednog doktora prava o izlasku Britanije iz EU. Koji uopće neće biti jednostavan

Snaga ekonomskih, obrazovnih, sigurnosnih argumenata bila je u tolikoj mjeri na strani političkog kampa koji je zagovarao ostanak da je politička kampanja kampa za izlazak već u relativno ranoj fazi bila uspješno stjerana na dva politički-emocionalna argumenta – populističko zazivanje nekadašnje britanske globalne (u biti imperijalističke) slave upakirano u kritiku EU-a kao “birokratske superdržave” koja tu slavu guši i pitanje učinaka tzv. imigracije radnika iz drugih članica Unije, prije svega istočnoeuropskih, na kvalitetu života u Britaniji, koje se na kraju pokazalo “ubojitim” za njen ostanak u Uniji.

Da posljedice izlaska iz EU-a nisu toliko dalekosežne za političku stabilnost, sigurnosno-obrambenu učinkovitost, gospodarsko blagostanje, vanjskopolitički utjecaj, znanstveni razvoj, energetsku dostatnost kako Britanije tako i EU-a zbunjenost koja se u petak ujutro očitavala u “full HD rezoluciji” bila bi zabavna s obzirom na gotovo britanski gorku ironičnost činjenice da su oni koji su bili tako arogantno spremni igrati se šibicama tek sada, kada su potpalili požar, shvatili da ne znaju kako ga kontrolirati ili vidati opekotine jer, kako je postalo jasno to jutro, nisu vjerovali da će šibica kresnuti.

Pad ekonomije u jednom danu

Požar kao požar. Kada je planuo počeo se nemilosrdno širiti. U razdoblju od pet sati funta je izgubila desetinu svoje vrijednosti, vrijednosni papiri na londonskoj burzi strmoglavo su počeli gubiti na cijeni i do zatvaranja burze ceh je iznosio 180 milijardi funti. Od toga je 100 milijardi funti vezano uz vrijednost mirovinskih i sličnih fondova. Vrijednost građevinskih kompanija i njihovih projekata pala je za 40 posto, a vrijednost britanskih banaka za 30 posto. Kreditna agencija Standard & Poor’s je najavila pad britanskog kreditnog rejtinga sa stabilnog prema nestabilnom dok je agencija Moody’s isti već u petak smanjila na “negativan”.

Istodobno, jedna od najvećih investicijski banaka Morgan Stanley je objavila da će krenuti premještati 2000 radnih mjesta iz londonskog Cityja u Frankfurt i Pariz. Ukupni učinak navedenog bio je pad britanske ekonomije s petog na šesto globalno mjesto u samo jednom danu. Još veći ekonomski šok spriječila je puka sreća da su burze zatvorene vikendom. Što britansku ekonomiju očekuje ovaj tjedan i u bližoj budućnosti nagovještaju izvještaji koji su nastavili stizati i po zatvaranju burzi. Mediji su već u petak izvještavali o procjenama da će vrijednost nekretnina građana do kraja godine biti oko 20 tisuća funti manja.

Poduzetnici su počeli izvještavati kako su im počeli pristizati otkazi dogovorenih narudžbi i odgoda započetih poslovnih pregovora sa stranim partnerima dok su iz institucija javnog sektora počeli javljati o dopisima kojima se nagovještava zamrzavanje projektnog financiranja, posebno onog vezanog uz fondove Europske unije. Posebno žalosne su vijesti o najsiromašnijim lokalnim zajednicama poput Cornwalla ili Ebbw Valea čije proračunsko preživljavanje ovisi o potporama iz fondova Europske unije, a koje su uz svesrdnu podršku lokalnih političara čvrsto glasovale za izlazak.

Mogući izvanredni izbori

Dan poslije traže od Vlade jamstvo da će deseci milijuna eura koje godišnje primaju od EU-a i dalje biti osigurani pregovorima o izlasku iz članstva ili zamijenjeni dotacijama iz državnog proračuna. Tu je i nagovještaj poskupljenja energenata čije su cijene dosad bile socijalno kontrolirane. S obzirom na to da Britanija dobar dio svoje električne energije uvozi iz Francuske i Nizozemske, a naftnih derivata iz Norveške, izlaskom iz EU-a kontrola cijena više neće biti moguća. Današnji ponedjeljak i budućnost izgledaju prilično tmurno. Politički potres bio je jednako snažan.

Premijer britanske Vlade, David Cameron, je u emotivnom govoru podnio ostavku odmah po objavi službenih rezultata i najavio da neće pokretati postupak razdruživanja s Europskom unijom nego će to ostaviti svom nasljedniku. Cameron nije izložio nikakav tranzicijski plan. Iako nisu nužni za sastav nove Vlade vrlo je moguće da će Britanija do kraja godine održati izvanredne izbore nakon kojih će politička scena izgledati znatno drukčije. Cameron je toga očigledno svjestan te je po održanom govoru, vezano uz pregovore o izlasku, svojim suradnicima navodno rekao: “Zašto bih ja odrađivao teško sranje za nekog drugog, samo kako bih im sve predao servirano na tanjuru”.

“Netko drugi” je prije svega bivši gradonačelnik Londona i Cameronov prijatelj iz fakultetskih dana Boris Johnson, koji je, unatoč činjenici da je grad kojim je upravljao imao gotovo nemjerljive koristi od Europske unije, “pragmatično” procijenio najlakši put ka preuzimanju konzervativne stranke te postao najgorljiviji zastupnik i “poster-lice” kampanje za izlazak. Po proglašenju rezultata u petak Johnsona je od provale bijesa građana Londona morala čuvati policija, a on je vidno uzdrman u obraćanju javnosti najavio kako se neće ništa promijeniti na brzinu te da Britanija nije ništa manje europska i ništa manje otvorena prema useljavanju i različitostima.

Corbyn na Prideu

Toliko o imigraciji kao prijetnji britanske stabilnosti. Ovakva izjava nije zvučala ništa manje cinično od izjave čelnika radikalne Britanske stranke za nezavisnost (UKIP) Nigela Faragea koji je već u petak poslijepodne izjavio kako on osobno nikad nije podržao jedno od ključnih obećanja kampanje za izlazak – da će 280 milijuna funti koje Britanija godišnje uplaćuje u Unijin proračun biti uloženo u nacionalni zdravstveni sustav. Ništa bolje od Camerona nije prošao ni vođa laburističke stranke Jeremy Corbyn koji je laburiste preuzeo nakon teškog poraza na posljednjim parlamentarnim izborima najavljujući povratak politici klasične ljevice.

Corbyn je kruto odbijao ikakvu suradnju s Cameronom u svrhu promocije kampanje za ostanak, a dominantno stajalište javnosti je da sam nije uložio previše energije kako bi motivirao stranačku bazu da čvrsto stane iza ostanka. Kao rezultat trećina laburističkih glasača, pretežno onih iz radničkih dijelova Engleske koji su najveći dio svojih preostalih radničkih prava uživali zahvaljujući upravo zakonodavstvu Europske unije, nije glasovalo za ostanak što je uvelike pridonijelo konačnom ishodu. Corbyn se dan nakon objave rezultata naivno odlučio pridružiti londonskom Prideu gdje je suočen sa salvom oštrih kritika građana, suokrivljen za ishod referenduma, te de facto otjeran iz povorke.

Već u petak značajan dio ministara laburističke “vlade iz sjene” podnio je ostavke te je unutar stranke pokrenuta inicijativa za njegovom smjenom. Ništa bolja situacija nije ni s britanskim članovima institucija Europske unije. Britanski član Europske komisije, Lord Hill, zadužen za financijske politike EU-a najavio je ostavku već u petak naglašavajući da “kad se dogodi nešto ovako ogromno kao što je odluka na britanskom referendumu, postupci imaju posljedice”. Seizmičke posljedice nisu ograničene isključivo na dvije najveće stranke.

Britanija će odugovlačiti s izlaskom

Kada je po objavi rezultata postalo jasno da je 62 posto Škota glasovalo za ostanak u Uniji Nicola Sturgeon, čelnica Škotske nacionalne stranke i prva ministrica škotske Vlade, izjavila je kako su se okolnosti značajno izmijenile te da je drugi referendum o nezavisnosti vrlo izvjestan s obzirom na to da se Škotska vidi kao dio Europske unije. Sličan korak najavio je čelnik Sinn Féina i zamjenik prve ministrice za Sjevernu Irsku, Martin McGuinness, ukazujući da bi izlazak Britanije iz EU-a značio kraj temeljne postavke sporazuma o miru u Sjevernoj Irskoj iz 1998. – slobode kretanja između Sjeverne Irske i Republike Irske.

Tu je i pitanje Gibraltara koji je glasovao izrazito za ostanak s obzirom na to da je Španjolska zauzela jasno stajalište kako će inzistirati na zajedničkoj upravi nad poluotokom ako Britanija odluči izaći iz EU-a. Suočeni s opisanim jazom u društvu i buktinjom ekonomske i političke nestabilnosti razumljivo je da su gotovo svi pripadnici političkog kampa koji je zagovarao izlazak iz EU-a odmah u petak inzistirali da izlazak neće biti brz. Motiv ovakve politike je jasan. Pretpostavka je dvostruka. Prvo, što su koraci postupniji, a protok vremena dulji to je navodno i veća šansa da će se tržišna nestabilnost primiriti, a time i ekonomske posljedice biti manje nasilne.

Drugo, s obzirom na to da je postalo očigledno kako ne postoji koherentan tranzicijski plan, protek vremena dopušta pobornicima izlaska da 1) preuzmu tijela državne vlasti nakon što među sobom raščiste tko ima najveći legitimitet i 2) potom razviju britansku pregovaračku politiku za izlazak. To znači da Britanija ne da neće žuriti s konačnim činom izlaska iz Europske unije nego je vjerojatno kako će s njim odugovlačiti koliko god joj to politički i ekonomski odgovara. Postojeći EU-ov pravni okvir naizgled joj omogućava značajan manevarski prostor kako bi ostvarila taj cilj.

Pravni labirint članka 50.

Postupak izlaska iz članstva uređen je odredbom članka 50. Ugovora o Europskoj uniji. Temeljem ove odredbe britanska Vlada ima mogućnost u okviru Europskog vijeća obavijestiti ostale države članice da pokreće postupak istupanja iz članstva. Tim činom započinju pregovori o razdruživanju koji od trenutka notifikacije moraju biti završeni u roku od dvije godine. Rok može biti produžen tek ako se s time suglase sve države članice. Sporazum o izlasku iz članstva mora biti izglasan kvalificiranom većinom glasova država članica u Vijeću i uz pristanak Europskog parlamenta.

Ako sporazum nije sklopljen u propisanom roku po proteku razdoblja od dvije godine temeljni (ustavni) ugovori (Ugovor o Europskoj uniji i Ugovor o funkcioniranju EU-a) prestaju važiti za državu koja je pokrenula postupak iz članka 50. UEU-a, a s njima i ukupna pravna stečevina EU-a (svi pravni propisi poput uredbi i direktiva, službene politike i sudska praksa sudova Europske unije). Tijekom više od četiriju desetljeća članstva u Europskoj uniji deseci tisuća Unijinih pravnih propisa kojima se uređuje najveći dio svakodnevnog života građana Velike Britanije postali su dio njenog pravnog sustava.

Riječ je o više od stotinu tisuća gusto štampanih stranica pravnog teksta čiju pravnu valjanost Velika Britanija treba što je prije moguće precizno odrediti kako bi se izbjegao pravni kaos bez presedana u povijesti modernih demokracija. S obzirom na to da se čini kako britanska administracija nije pripremljena za taj zadatak jasno je kako će i to biti jedan od glavnih razloga zbog kojih će Britanija pokušati odugovlačiti s postupkom izlaska iz članstva. Iako je jasno kako je odugovlačenje s postupkom iz članka 50. UEU-a trenutačno glavna odrednica britanske pregovaračke strategije isto tako je jasno kako Europska unija ima na raspolaganju cijeli niz pravnih poteza kojima je sposobna osujetiti takvu britansku strategiju ako tako politički odluči.

Prije svega, britanska strategija odugovlačenja temelji se na pretpostavci da je za pokretanje postupka pregovora iz članka 50. potrebna neka vrsta službene formalizirane notifikacije – na primjer službeno pismo – upućena Europskom vijeću od strane britanske Vlade te da istodobno tekst odredbe ne sadrži ikakav rok za njeno upućivanje. No, baš kao što ne definira nikakav rok, tekst čl. 50. ničime ne zahtijeva ni bilokakav formalni oblik obavijesti. Štoviše, ministri vanjskih poslova šest država članica osnivačica koje čine tzv. jezgru Europske unije (Belgija, Francuska, Italija, Luksemburg, Nizozemska i Njemačka) jasno su naglasili tijekom vikenda kako će “razvod” biti brz dok je predsjednik Europskog parlamenta Martin Schultz čak postavio rok do sutrašnjeg utorka.

“Prema Britaniji ne treba biti zločest”

Ovakve izjave upućuju da EU već ima dostupnu pravnu strategiju kojom će pokušati “prisiliti” Britaniju na pokretanje postupka ako to bude potrebno. Protuargument britanskom stajalištu dostupan je u međunarodnom pravu u kojem postoji ustaljena praksa da izjave nadležnih predstavnika državne vlasti dane u javnosti obvezuju njihove države. Britanska vlada je već javno izrazila namjeru izlaska iz članstva. Europska unija nije puka međunarodna organizacija nego supranacionalni politički entitet sa svojim ustavnim okvirom i nezavisnim pravnim poretkom u kojem međunarodno pravo nije primarni izvor prava.

No, temeljem ovog primjera ne treba mnogo pravne domišljatosti da se odredba čl. 50. UEU-a protumači na način da je dovoljno da se na sljedećem sastanku Europskog vijeća, koji se održava u utorak, Cameron s ostalim kolegicama i kolegama upusti u raspravu o rezultatima referenduma i njegovim posljedicama čime bi ih de facto obavijestio o namjeri izlaska. Takva “neformalizirana” obavijest označila bi početak postupka pregovora o izlasku, a time i proteka roka od dvije godine.

S obzirom na to da je Angela Merkel, kancelarka ekonomski i politički najutjecajnije države članice, vrlo brzo nakon spomenutih izjava šestero ministara vanjskih poslova i predsjednika Europskog parlamenta, izjavila kako prema Britaniji ne treba sada biti “zločest” te da se s pokretanjem postupka ne treba žuriti čini se kako tumačenje čl. 50. zasnovano na neformaliziranoj notifikaciji neće imati dovoljnu političku podršku da bi se aktiviralo već u utorak. Štoviše, u izjavi koja je išla uz bok izjavi Angele Merkel, glasnogovornik Europskog vijeća rekao je kako obavijest iz čl. 50. mora biti dana na “nedvosmislen način i s izričitom namjerom aktiviranja čl. 50”.

Problem trgovinskih odnosa

No, to nikako ne znači da u slučaju da Britanija uistinu krene putem odugovlačenja, ovo tumačenje neće biti i dalje dostupno. Što je dulji protek vremena izjave britanskih dužnosnika kao i njihovi postupci ostavljat će sve manje prostora za “dvosmisleno” tumačenje njihove želje za izlaskom, a njihova namjera bit će sve “izričitija”. To će posebno biti slučaj ako prije pokretanja postupka iz čl. 50. UEUa britanski parlament krene sa zakonodavnim izmjenama koje su najavljivali predstavnici političkog kampa za izlazak, a kojim žele ograničiti ili opozvati trenutačna EU pravila vezana uz slobodu kretanja radnika, azil, učinke presuda Suda Europske unije itd.

Europska unija na raspolaganju ima još jednu moćnu pravnu strategiju. Britansko stajalište također počiva na još jednoj problematičnoj pretpostavci. Iz izjava koje su dolazile od strane predstavnika političkog kampa za izlazak iz EU-a jasno proizlazi uvjerenje kako će se tijekom pregovora iz čl. 50. UEU-a dogovarati i novi, za Britaniju povoljniji, trgovinski odnosi između Europske unije i Velike Britanije. No, tekst čl. 50. UEU-a ne predstavlja čvrst temelj za ovakve želje. Članak 50. u svom 2. stavku navodi kako se u sklopu postupka “pregovara i sklapa s tom državom sporazum kojim se utvrđuju aranžmani njena povlačenja, uzimajući pritom u obzir okvir za njen budući odnos s Unijom”.

Drugim riječima, pregovorima iz čl. 50. rješavat će se pitanja poput korištenja preostalih proračunskih sredstava, prijelazni položaj britanskih državljana u EU i obratno, status trgovačkih društava osnovanih s jedne ili druge strane za vrijeme članstva. Sporazum o trgovinskim odnosima ne može biti dio pregovora iz čl. 50. UEU-a i morat će biti dogovoren u zasebnim pregovorima u sklopu mnogo složenijeg postupka te prihvaćen jednoglasnom odlukom svih država članica u Vijeću te ratificiran od strane svih nacionalnih parlamenata. Predstavnici Unijinih institucija i ministri vanjskih poslova država članica jasno su naglasili da će se bilo kakvi pregovori o trgovinskim odnosima s Britanijom odvijati kao s “trećom državom” što znači da će početi tek kada završe pregovori o izlasku iz čl. 50. UEU-a.

“Nuklearna opcija”

To je očigledno aspekt koji ne razumiju niti hrvatski stručni komentatori s obzirom na to da tvrde kako bi prema nekim informacijama koje imaju iz Bruxellesa pregovori o izlasku mogli potrajati i do sedam godina. Kako bez jednoglasne suglasnosti država članica pregovori o izlasku iz čl. 50. UEU-a ne mogu biti produženi nakon isteka roka od dvije godine informacije o razdoblju od sedam godina se odnose na moguće pregovore o trgovinskim odnosima. Ukratko, što će Britanija više odugovlačiti s pregovorima iz čl. 50. UEU-a to će joj biti kako vremenski kasnije tako i politički teže ostvariti ikakav sporazum o trgovini s Europskom unijom koja bez nje možda više neće biti najveće globalno tržište, ali će biti drugo odmah iza SAD-a.

Uz navedene pravne mogućnosti Europska unija na raspolaganju ima i “nuklearnu opciju”. U slučaju da Britanija uistinu krene zlorabiti čl. 50. odnosno donositi odluke kojima bi grubo kršila prava građana Europske unije ili svoje obveze prema njoj, Europskoj uniji je na raspolaganju čl. 7. Ugovora o Europskoj uniji koji dopušta mogućnost suspenzije ugovornih prava problematične države članice, što uključuje i prava u sklopu zajedničkog europskog tržišta, čime bi bili pogođeni ekonomski interesi britanskih kompanija koje posluju na području Europske unije. Sve tri opcije jasno upućuju kako je unatoč trenutačnom uvjerenju među pobornicima istupanja iz EU-a britanski manevarski prostor prilično skučen.

Britanska ustavna nesigurnost

Uz opisani pritisak s EU strane Velika Britanija se već suočava i sa specifičnim ustavnim dvojbama u svom dvorištu koje će je pritiskati da što je prije moguće otvori pregovore o istupanju iz članstva u sklopu čl. 50. U subotu, dan nakon što je nagovijestila drugi referendum o nezavisnosti Škotske, Nicola Sturgeon je u javnosti iznijela i stajalište kako će za pregovore o izlasku iz Europske unije biti potrebna suglasnost škotskog parlamenta te je vrlo jasno naglasila kako je u svrhu zaštite škotskih interesa parlament spreman uložiti veto na ulazak Velike Britanije u pregovore iz čl. 50. Postojeća ustavna praksa nema jasno stajalište o nadležnosti škotskog parlamenta da utječe na pregovore koje britanska vlada vodi u okviru Europske unije, a koji imaju dalekosežne posljedice za položaj Škotske.

Škotski parlament, baš kao i velški i sjevernoirski su tzv. delegirani parlamenti koji svoje ovlasti izvode iz nadležnosti koje im je zakonskim aktom delegirao britanski parlament. No, kako čin delegacije nije akt puke dobre volje nego odraz ustavnog realiteta u kojem ove državne jedinice ostvaruju određeni stupanj suverenosti nema jasnog stajališta o tome može li britanski parlament delegirane ovlasti jednostavno opozvati, ali i o tome koji je točno opseg i doseg tih ovlasti. Posljedično, pitanje može li Britanija donijeti tako važnu odluku kao što je istupanje iz EU-a koje bi imalo dalekosežne posljedice po Škotsku bez suglasnosti škotskog parlamenta predstavlja legitimno ustavno pitanje.

Iako predstavnici političkog kampa koji je ostvario pobjedu na referendum možda nisu to do kraja osvijestili u ovih nekoliko dana, opisana ustavna nesigurnost vezana uz pitanje suverenosti škotskog parlamenta stvarat će značajan pritisak na britansku vladu da što prije otpočne pregovore u sklopu čl. 50. Naime, jednom kada država obavijesti Europsko vijeće o namjeri o istupanju iz Unije proces pregovora više ne može biti opozvan ili prekinut. On je nepovratan. Istodobno, što će Britanija dulje odgađati aktiviranje čl. 50. to će biti izloženija mogućnosti da Škotska učvrsti svoju poziciju o veto ovlastima svog parlamenta pri čemu će zasigurno moći računati i na podršku iz Sjeverne Irske u kojoj će irski orijentirane političke stranke sklone ostanku vjerojatno zauzeti slično stajalište.

Sve brojnije peticije za novi referendum

Odluči li se škotski parlament ishoditi pravnu potvrdu svoje nadležnosti ovo ustavno pitanje moglo bi se rješavati pred najvišim sudskim tijelima u Britaniji. Takav razvoj bi oslabio pregovaračku poziciju britanske vlade s obzirom na to da članak 50. navodi kako će država obavijestiti Europsko vijeće o svojoj namjeri u skladu sa svojim ustavnim zakonima. Drugim riječima, bez sudske presude kojom bi bila razriješena ova ustavna dvojba, britanska vlada ne bi bila u mogućnosti započeti pregovore s obzirom na to da ne bi bilo jasno ima li uopće ona tu ustavnu ovlast. U slučaju da je za pokretanje postupka nužna suglasnost delegiranih parlamenata vjerojatnost izlaska Velike Britanije iz EU-a bi se znatno smanjila.

Dapače, na to da bi pobornici izlaska na kraju uistinu možda i mogli ostati “kratkih rukava” upućuje i činjenica da je od petka kada su objavljeni rezultati referenduma tijekom vikenda u sklopu peticije kojom se od britanskog parlamenta traži da raspiše novi referendum o izlasku iz Europske unije prikupljeno više od dva i pol milijuna potpisa. Nastavi li taj broj potpisa rasti istom brzinom, što je usko vezano uz sposobnost britanske vlade da pod kontrolu stavi neumoljivu buktinju ekonomskih, političkih, društvenih i pravnih posljedica koje je proizveo referendum o izlasku, a političke okolnosti vezane uz pitanje opstanka “ujedinjenosti” kraljevstva nastave stvarati ustavnu nesigurnost konačni ishod pregovora o izlasku u sklopu članka 50. UEU-a bit će sve neizvjesniji.

---

Autor teksta, Goran Selanec, pravni je stručnjak u područjima zaštite i promicanja ljudskih prava te prava Europske Unije. Doktorirao je na University of Michigan Law School u Americi. Bio je zaposlenik Pravnog fakulteta u Zagrebu i član Mreže nacionalnih pravnih stručnjaka za ravnopravnost spolova Europske komisije, a trenutno obnaša dužnost zamjenika pravobraniteljice za ravnopravnost spolova.