Zašto je teško zaključiti tko je dobio lokalne izbore i koliko su važne županije? Govori vodeći stručnjak

1. Možemo li uspoređivati rezultate po županijama i gradovima?

Profesor Koprić kaže kako bi najkorektnije bilo komentirati stanje i analizirati pitanje pobjednika u svakoj pojedinoj jedinici. “Pored toga važno je analizirati i zbirno stanje u svim jedinicama, naročito ako su one jednake vrste i ranga u sustavu. Tako općine valja uspoređivati s općinama, a županije sa županijama. Ostalo su derivacije i zaključci s kojima treba biti malo oprezniji”, pojašnjava naš sugovornik.

Što se samih rezultata tiče, Koprić smatra da se na lokalnoj razini uvijek eksperimentira i kombinira, jer su ideološke razlike manje značajne, a osobne sposobnosti i simpatije važnije od političkih rascjepa među velikim nacionalnim strankama. Pa tako neki nezavisni kandidati ili kandidati nekih manjih stranaka na nacionalnoj razini znaju dobro proći ili odnijeti pobjedu.

2. Grad Zagreb ima više službenika nego svih 20 županija zajedno

Nije svejedno je li netko osvojio vlast u gradu s manje od 10 tisuća stanovnika, gradu koji je županijsko sjedište, velikom gradu s više od 35 tisuća stanovnika, ili pak gradu od više od 100 tisuća stanovnika. Posebna je kategorija još i Grad Zagreb koji ima i status županije. Zašto? “Zato što imaju različiti krug javnih poslova, različiti financijski kapacitet, različiti krug javnih usluga koje pružaju građanima, različitu razinu pomoći s državne razine, te napokon različitu faktičnu političku važnost”, pojašnjava profesor Koprić.

Primjerice, na Grad Zagreb otpada oko trećine hrvatskog BDP-a, to je jedini grad koji kod nas ima status županije te obavlja na svome području i mnoge poslove državne uprave koje drugdje obavljaju ispostave ministarstava i drugih tijela, a broj njegovih službenika je veći od broja službenika svih 20 županija zajedno. Naravno da to ne znači da su politički procesi u Gradu Zagrebu 20 puta važniji od političkih procesa u svih drugih 20 županija zajedno, ali ipak valja Grad Zagreb ponderirati puno više nego neke druge gradove ili pojedine županije.

3. Za ulazak u zagrebačku skupštinu potrebno je 10 puta više glasova nego za skupštinu Ličko-senjske županije

Obzirom na veličinu lokalne sredine razlikuje se i broj potrebnih glasova za jedno vijećničko ili načelničko mjesto. U Gradu Zagrebu gdje je u skupštini 51 zastupnik, a birača je skoro 692 tisuće tako je za jedno vijećničko mjesto potrebno preko 13.500 glasova, gledano statistički. “U isto vrijeme, Ličko-senjska županija koja ima najmanje stanovnika od svih, prema broju svojih stanovnika ima 31 člana županijske skupštine. Kako je broj birača u njoj ukupno oko 44.600 to znači da bi za jedno vijećničko mjesto trebalo dobiti 1.440 glasova ili skoro 10 puta manje nego u Zagrebu”, kaže nam Koprić.

Slična je situacija i sa značenjem osvajanja mjesta gradonačelnika ili župana u tako različitim jedinicama. “Ako dakle netko želi manipulirati brojem osvojenih vijećničkih mjesta onda mu je najbolje usmjeriti se na jedinice u kojima je za jednu političku poziciju potrebno što manje glasova birača i vjerojatno će se imati čime podičiti. Pored toga, jasno je iz dosadašnjih rezultata izbora, kako u Hrvatskoj tako i u Europi i drugdje, da u ruralnim područjima birači radije biraju jedan, a u urbanim područjima drugi tip političkih aktera pa i stranaka. Kako mi imamo 428 ruralnih općina i 127 gradova jasno je u kojem smjeru ide ta neravnoteža”, pojašnjava.

4. Koja je razlika između ovlasti gradonačelnika i župana?

Zapravo u suštini ne postoji. Zakon o lokalnoj i područnoj samoupravi propisuje jednake ovlasti bilo da se radi o načelniku, gradonačelniku ili županu. Oni su tako zaduženi, na primjer, za pripremu prijedloga općih akata, kao i za upravljanje i odlučivanje o nekretninama i pokretninama koje su u vlasništvu jedinice lokalne samouprave. Osim toga, imenuju i razrješuju predstavnike jedinice lokalne, odnosno područne samouprave, a isto tako u njihovoj je nadležnosti izvršavanje ili osiguravanje izvršavanja općih akata predstavničkog tijela.

“Funkcija župana je odavno lišena bilo kakve uloge u sustavu državne uprave”, kaže profesor Koprić. Pojašnjava da je župan zapravo obični lokalni dužnosnik koji predlaže županijskoj skupštini različite akte koje ona donosi, a on je nakon toga odgovoran za njihovu provedbu. “Naravno, kroz inicijativu i politike koje predlaže on ima značajni manevarski prostor odrediti smjer razvoja županije. Pod uvjetom da takvu inicijativu pokazuje i koristi te da zna i hoće predlagati dobro oblikovane županijske javne politike. Naravno, oni predlažu županijske proračune, ali valja znati da su županije jako ovisne o sredstvima s centralne razine”, upozorava profesor.

5. A zašto onda zakon jednima daje mogućnost izbora u Sabor, a drugima ne?

S obzirom na to da su zakonske ovlasti župana, gradonačelnika i načelnika identične, sada se otvara jedno novo pitanje. Zašto Zakon o izborima zastupnika u Hrvatski sabor zbog nespojivosti dužnosti ne dozvoljava da župan i gradonačelnik Zagreba istodobno bude i saborski zastupnik, dok recimo gradonačelnik ili načelnik to može.

Ovo se pitanje, doduše iz nešto drugačijih razloga, povuklo i 2015. kad su zastupnici Hrvatskih laburista uputili Ustavnom sudu zahtjev za ocjenom ustavnosti Zakona o izboru zastupnika u Hrvatskom saboru s tumačenjem da su gradonačelnici i načelnici općina izvršna vlast pa stoga ne mogu obnašati dužnost u Saboru kao zakonodavnom tijelu. Ustavni sud je u svom odgovoru naveo kako se ustavno načelo diobe vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudbenu odnosi na državnu razinu, a državna vlast ograničena je pravom na lokalnu i regionalnu samoupravu. “Suprotno tome, dužnosti župana, gradonačelnika i općinskih načelnika nisu ustavne kategorije. Njih Ustav ne spominje. Pitanja vezana za obveze tih dužnosnika uređuju se zakonom”. Ustavni je sud, dakle, sve tri vrste dužnosnika stavio u istu kategoriju, stoga ostaje još nejasnije zašto im zakon ne daje iste mogućnosti.

6. Župani su prije imali puno veće ovlasti

Za razliku od danas, do 2000. župani su bili državni dužnosnici definirani kao predstavnici državne vlasti na području županije, čiji je izbor potvrđivao ili mogao odbiti potvrditi predsjednik Republike. To im je davalo potpuno drugačije mogućnosti i moć u političkom sustavu. Koprić objašnjava zašto takav sustav nije mogao funkcionirati.

“Kako je takav oblik utjecaja centralne vlasti na lokalne dužnosnike suprotan Europskoj povelji o lokalnoj samoupravi, a karakterističan za zemlje nerazvijene demokracije, Hrvatska je bila žestoko kritizirana od Vijeća Europe te je morala od takvog rješenja odustati”, kaže.

7. Ima li veći proračun veliki grad ili županija?

Kako profesor Koprić kaže, ne mogu se uspoređivati kruške i jabuke, no jedan plastični primjer ukazuje na to da su razlike između proračuna koji imaju veliki gradovi i županije itekako zamjetne. Proračun Splita tako je za ovu godinu trebao iznositi milijardu i 30 milijuna kuna, dok je za Splitsko dalmatinsku županiju određen proračun od 829,8 milijuna kuna. Nadalje, Split po stanovniku ima prihode od oko 3.800 kuna, a Splitsko-dalmatinska županija oko 887 kuna. To odražava razliku u poslovima koje obavljaju te jedinice, a ne razliku u uspješnosti njihovog političkog vodstva, pojašnjava profesor Koprić.

Pitanje financija lokalne, odnosno regionalne, jedinice, jedno je od krucijalnih pitanja, ali i dosta je složeno. Proračun ovisi o tome koliki je djelokrug poslova za koje su pojedine jedinice odgovorne. “U tom smislu naš sustav je iznimno kompliciran, jer postoje mnoge specifične situacije, od toga da su neke jedinice preuzele manji dio, neke veći dio, a neke niti jednu od tzv. decentraliziranih funkcija pa onda imaju među prihodima i pomoći za njihovo obavljanje.” Mogućnost stjecanja prihoda određene jedinice ovisit će i o broju stanovnika i različitim strukturama ekonomske aktivnosti. Prihodi jedinica ovise i o naplaćivanju poreza i prihoda, no konačni prihodi jedinica ne ovise o umješnosti gradonačelnika ili župana, kaže Koprić, nego o zakonu te nizu objektivnih okolnosti. “Ako ikoga u tom smislu treba držati odgovornim onda je to zakonodavac, zapravo, u stvarnosti, Hrvatski sabor, Vlada i Ministarstvo financija.”

8. OK, a koja stranka ima veći utjecaj: ona koja dobije županiju ili ona čiji je gradonačelnik najvećeg grada te županije?

Profesor Koprić kaže da je u ovom slučaju veličina proračuna jedan od važnijih, no ne i jedini indikator. Opet smo za primjer uzeli Split kao jedan od četiri najveća grada i Splitsko dalmatinsku županiju čije je Split središte. “U ovom primjeru po veličini proračuna kao indikatoru nesumnjivo je važnije tko upravlja gradom, nego tko upravlja županijom, jer su ukupni prihodi Splita preko 670, a županije oko 400 milijuna kuna. Ali, županija je važnija za stanovnike ostalih općina i manjih gradova nego za sam Split”, kaže Koprić. Dodaje da ono što dodatno pokazuje da je važnije tko upravlja Splitom, odnosno gradom, jest činjenica da županije imaju velik udio pomoći u svojim prihodima, što zapravo znači da te prihode kontrolira i o njima odlučuje netko drugi, a ne sama županijska tijela.

“Pomoći županijama iznose gotovo 42% njihovih ukupnih prihoda, što znači da su one tek u pogledu polovice svojih prihoda donekle samostalne, a u preostalom dijelu ovisne o volji Vlade i Sabora. Kad se uzmu u obzir proračunski prihodi, broj zaposlenih i broj lokalnih institucija, širina javnih usluga koje pružaju građanima i uloga u razvoju, nesumnjivo je važnije upravljati gradovima nego županijama”, kaže naš sugovornik. “Županije imaju simboličko značenje za HDZ, koji je presudno utjecao na njihovo osnivanje 1993. i koji ih doživljava kao „svoje“ institucije pa se u tom smislu i posebno referira na osvajanje vlasti u njima kao na svoj veliki uspjeh. Sve to treba gledati u malo širem, ozbiljnijem i analitičnijem okviru, s malo više svjetla.”

9. Kako poboljšati izlaznost na lokalnim izborima?

Na prvi krug ovih izbora izašlo je 46,99 posto birača, prema podacima DIP-a. Slično je bilo i na izborima 2013., tada je na birališta izašlo 47,28 posto birača. Profesor Koprić pitanje izlaznosti dovodi u vezu s potrebom za teritorijalnom i funkcionalnom decentralizacijom zemlje. Smatra da će izlaznost na lokalnim izborima postajati sve niža ako se po tom pitanju ne bude ništa mijenjalo. “Sada se, ne samo u okviru preporuka Europske unije i europskog semestra, nego i u raznim dokumentima Svjetske banke i drugih važnih međunarodnih institucija traži da Hrvatska riješi pitanje svoje teritorijalne i funkcionalne fragmentiranosti koja ne samo da je veliki trošak, nego i ogromna zapreka ozbiljnijem razvoju zemlje. Vladini dužnosnici stalno umanjuju važnost te preporuke, ali ona dolazi iz godine u godinu, još od 2014. Europska je unija uporna”, kaže.

Profesor Koprić napominje i da je u Strategiji razvoja javne uprave do 2020. te u Akcijskom planu Hrvatska obećala pripremiti plan teritorijalne reforme do početka 2019. To je preduvjet korištenja sredstava za tu namjenu iz EU fondova. “Svi znamo da je to nužno, samo se neki tome jako opiru, jer bi izgubili pozicije. Što će oni više odugovlačiti s reformom to će građani manje vjerovati da je njihov glas na lokalnim izborima važan i još će manje na njih izlaziti. Tome se može donekle doskočiti nekim rješenjima u izbornom zakonodavstvu (na primjer preferencijalno glasanje) i tehnici (na primjer e-glasanje pored ovakvog kakvo imamo), ali ne previše. Dolaze generacije koje ne vjeruju praznim pričama, žele vidjeti rezultate i žele odgovorne političare na svim razinama. Ako toga ne bude, otići će u inozemstvo ili se politički dodatno pasivizirati”, zaključuje naš sugovornik.