Donošenje Zakona o izmjenama o izmjenama i dopunama Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti, kojim se ograničavaju ustavna prava i slobode građana u okolnostima epidemije/pandemije, dodatno je razbuktala javne rasprave o tumačenju i primjeni članka 17. Ustava i pitanju saborske većine potrebne za izglasavanje tog i takvih zakona.
Zakon je usvojen običnom većinom glasova zastupnika (77), a morao je, po mojem mišljenju, biti usvojen dvotrećinskom većinom glasova (101). Pokušat ću to ukratko i objasniti.
Da podsjetim, relevantni dio čl. 17. Ustava propisuje sljedeće: U doba ratnog stanja ili neposredne ugroženosti neovisnosti i jedinstvenosti države, te velikih prirodnih nepogoda pojedine slobode i prava zajamčena Ustavom mogu se ograničiti. O tome odlučuje Hrvatski sabor dvotrećinskom većinom svih zastupnika, a ako se Hrvatski sabor ne može sastati, na prijedlog Vlade, i uz supotpis predsjednika Vlade, predsjednik Republike.
Članci 16. i 17. Ustava nisu ‘alternativni’
Članci 16. i 17. Ustava nisu antinomični ili “alternativni”, već su kompatibilni i komplementarni. Oni čine nerazdvojivu cjelinu. Činjenica da se i čl. 16. i čl. 17. načelno odnose na moguće zakonsko ograničavanje ljudskih prava i sloboda ne čini te članke alternativnima, dispozitivnima, odnosno podložnima bilo čijem “izboru”. Unutar zajedničke (opće) svrhe (mogućeg zakonskog ograničavanja ustavnih/ljudskih prava i sloboda), svaka od tih normi ima i svoju specifičnu, posebnu (pod)svrhu.
Članak 16. omogućuje zakonsko ograničavanje ljudskih prava i sloboda u redovnim, normalnim okolnostima, a čl. 17. omogućuje veće zakonsko ograničavanje ljudskih prava i sloboda u određenim izvanrednim okolnostima i za prijeke potrebe takvih situacija. Te norme, dakle, reguliraju bitno različite ustavnopravne situacije i to je ono što ih bitno razlikuje.
Zašto dvotrećinska većina?
Prema tome, primjena čl. 16 ili čl. 17 je obvezujuća ovisno o zakonskoj materiji o kojoj Sabor odlučuje. U Ustavu ne postoje “alternativne” ili “dispozitivne” odredbe za iste ustavnopravne svrhe, pa da njihova primjena ili “aktiviranje” ovisi o diskreciji, “izboru” ili “dobroj volji” bilo kojeg državnog tijela, uključujući Sabor. Svaka je ustavna odredba kogentne/obvezujuće naravi, a primjenu određene ustavne odredbe, automatski, po defaultu, “aktivira” (zakonska) materija o kojoj se odlučuje, a ne nečiji “izbor”.
Članak se nastavlja ispod oglasa
Ako Sabor odlučuje o zakonima kojima se ograničavaju ustavna/ljudska prava i slobode po standardima koji vrijede u normalnim okolnostima, onda se takvi (organski) zakoni donose temeljem članka 16. Ustava, većinom svih zastupnika, kako to propisuje članak 83. Ustava.
Ako, pak, Sabor odlučuje o zakonima kojima se predviđaju znatno veća ograničavanja ustavnih prava i sloboda u određenim izvanrednim okolnostima, po standardima koji, po naravi stvari, bitno odstupaju od standarda njihove zaštite koji vrijede u normalnim okolnostima, onda se takvi zakoni moraju donositi temeljem čl. 17. Ustava, i to dvotrećinskom većinom koju taj članak posebno propisuje.
Ustav i arbitrarnost su nespojivi
Bilo bi protivno samoj biti Ustava pretpostaviti da bi Ustav bilo kojem državnom tijelu, pa makar to bio i Hrvatski sabor, dopuštao da samovoljno, arbitrarno odlučuje o tome koju će ustavnu odredbu primijeniti. Ustav i arbitrarnost, odnosno samovolja u primjeni ustavne norme, naprosto su nespojivi pojmovi. Kad bi to doista bilo tako, radilo bi se o fatalnoj ustavnoj “konstrukcijskoj” greški.
Članak se nastavlja ispod oglasa
I to u samim temeljima Ustava, u segmentu ljudskih prava i sloboda. Srećom, naš ustavotvorac takvu grešku nije počinio.
O ograničavanju ustavnih prava i sloboda Sabor može odlučivati samo na jedan, Ustavom dopušteni način – donoseći zakone. Kako po članku 17., tako i po članku 16. Ustava. Članak 17. Ustava odnosi se na određene faktične krizne situacije, a Sabor može donositi zakone anticipirajući takve situacije ili kad takve situacije već nastupe, ovisno o okolnostima.
Sabor ne može odlučivati o primjeni konkretnih mjera
Sabor, međutim, nije Ustavom ovlašten neposredno odlučivati o primjeni pojedinih sigurnosnih mjera propisanih zakonom, niti donositi ad hoc odluke ili ad hoc sigurnosne mjere. Ni u tzv. redovnim ni u izvanrednim okolnostima.
Članak se nastavlja ispod oglasa
Članak 80. Ustava ne sadrži takve ovlasti Sabora, niti dopušta da se Ustavom definirane ovlasti Sabora proširuju zakonima.
Takve se ovlasti ne mogu logički “izvesti” ni iz bilo koje druge odredbe Ustava, uključujući i čl.17. Sintagma iz čl.17. “o tome odlučuje Sabor” može se razborito tumačiti samo na način da Sabor, kao zakonodavac, odlučuje o zakonima kojima se propisuju moguća bitno veća ograničavanja ustavnih prava i sloboda u definiranim kriznim situacijama i za prijeke potrebe takvih kriznih situacija.
Osiguranje što većeg političkog suglasja
Dvotrećinska većina propisana člankom 17. odnosi se, dakle, na odlučivanje Sabora o zakonima kojima se propisuju moguća veća ograničavanja ustavnih prava i sloboda u određenim kriznim situacijama. U koje se god doba, redovno ili izvanredno, takvi zakoni donosili, oni se moraju usvojiti dvotrećinskom većinom glasova.
Članak se nastavlja ispod oglasa
Ustavni ratio takve kvalificirane većine je jasan – osiguranje što je moguće većeg političkog suglasja o iznimno važnim pitanjima ograničavanja ljudskih prava i sloboda, odnosno kvalitetnije raspravljanje i odlučivanje.
Zato valja pozdraviti i podržati najave pojedinih saborskih zastupnika da će od Ustavnog suda zatražiti ocjenu ustavnosti usvojenog Zakona, pa i u aspektu većine potrebne za njegovo donošenje. Dakako, iznimno je važno da taj zahtjev bude uvjerljivo obrazložen i da sadrži nove ustavnopravno argumente koji bi mogli potaknuti Ustavni sud da ponovno razmotri ova pitanja i revidira svoja stajališta o tumačenju članaka 16. i 17. Ustava (utvrđena Rješenjem U-I-1372/2020, od 14. rujna 2020.), ma koliko izgledi za to bili mali.
Članak se nastavlja ispod oglasa
Kazne za kršenje mjera u pandemiji zadiru u temelje Ustava. Sabor ih nije smio ovako izglasati
Valja pozdraviti i podržati najave pojedinih saborskih zastupnika da će zatražiti ocjenu ustavnosti usvojenog Zakona
Dvotrećinska većina propisana člankom 17. odnosi se na odlučivanje Sabora o zakonima kojima se propisuju moguća veća ograničavanja ustavnih prava i sloboda u određenim kriznim situacijama. U koje se god doba, redovno ili izvanredno, takvi zakoni donosili, oni se moraju usvojiti dvotrećinskom većinom glasova
Donošenje Zakona o izmjenama o izmjenama i dopunama Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti, kojim se ograničavaju ustavna prava i slobode građana u okolnostima epidemije/pandemije, dodatno je razbuktala javne rasprave o tumačenju i primjeni članka 17. Ustava i pitanju saborske većine potrebne za izglasavanje tog i takvih zakona.
Zakon je usvojen običnom većinom glasova zastupnika (77), a morao je, po mojem mišljenju, biti usvojen dvotrećinskom većinom glasova (101). Pokušat ću to ukratko i objasniti.
Da podsjetim, relevantni dio čl. 17. Ustava propisuje sljedeće: U doba ratnog stanja ili neposredne ugroženosti neovisnosti i jedinstvenosti države, te velikih prirodnih nepogoda pojedine slobode i prava zajamčena Ustavom mogu se ograničiti. O tome odlučuje Hrvatski sabor dvotrećinskom većinom svih zastupnika, a ako se Hrvatski sabor ne može sastati, na prijedlog Vlade, i uz supotpis predsjednika Vlade, predsjednik Republike.
Članci 16. i 17. Ustava nisu ‘alternativni’
Članci 16. i 17. Ustava nisu antinomični ili “alternativni”, već su kompatibilni i komplementarni. Oni čine nerazdvojivu cjelinu. Činjenica da se i čl. 16. i čl. 17. načelno odnose na moguće zakonsko ograničavanje ljudskih prava i sloboda ne čini te članke alternativnima, dispozitivnima, odnosno podložnima bilo čijem “izboru”. Unutar zajedničke (opće) svrhe (mogućeg zakonskog ograničavanja ustavnih/ljudskih prava i sloboda), svaka od tih normi ima i svoju specifičnu, posebnu (pod)svrhu.
Članak 16. omogućuje zakonsko ograničavanje ljudskih prava i sloboda u redovnim, normalnim okolnostima, a čl. 17. omogućuje veće zakonsko ograničavanje ljudskih prava i sloboda u određenim izvanrednim okolnostima i za prijeke potrebe takvih situacija. Te norme, dakle, reguliraju bitno različite ustavnopravne situacije i to je ono što ih bitno razlikuje.
Zašto dvotrećinska većina?
Prema tome, primjena čl. 16 ili čl. 17 je obvezujuća ovisno o zakonskoj materiji o kojoj Sabor odlučuje. U Ustavu ne postoje “alternativne” ili “dispozitivne” odredbe za iste ustavnopravne svrhe, pa da njihova primjena ili “aktiviranje” ovisi o diskreciji, “izboru” ili “dobroj volji” bilo kojeg državnog tijela, uključujući Sabor. Svaka je ustavna odredba kogentne/obvezujuće naravi, a primjenu određene ustavne odredbe, automatski, po defaultu, “aktivira” (zakonska) materija o kojoj se odlučuje, a ne nečiji “izbor”.
Ako Sabor odlučuje o zakonima kojima se ograničavaju ustavna/ljudska prava i slobode po standardima koji vrijede u normalnim okolnostima, onda se takvi (organski) zakoni donose temeljem članka 16. Ustava, većinom svih zastupnika, kako to propisuje članak 83. Ustava.
Ako, pak, Sabor odlučuje o zakonima kojima se predviđaju znatno veća ograničavanja ustavnih prava i sloboda u određenim izvanrednim okolnostima, po standardima koji, po naravi stvari, bitno odstupaju od standarda njihove zaštite koji vrijede u normalnim okolnostima, onda se takvi zakoni moraju donositi temeljem čl. 17. Ustava, i to dvotrećinskom većinom koju taj članak posebno propisuje.
Ustav i arbitrarnost su nespojivi
Bilo bi protivno samoj biti Ustava pretpostaviti da bi Ustav bilo kojem državnom tijelu, pa makar to bio i Hrvatski sabor, dopuštao da samovoljno, arbitrarno odlučuje o tome koju će ustavnu odredbu primijeniti. Ustav i arbitrarnost, odnosno samovolja u primjeni ustavne norme, naprosto su nespojivi pojmovi. Kad bi to doista bilo tako, radilo bi se o fatalnoj ustavnoj “konstrukcijskoj” greški.
I to u samim temeljima Ustava, u segmentu ljudskih prava i sloboda. Srećom, naš ustavotvorac takvu grešku nije počinio.
O ograničavanju ustavnih prava i sloboda Sabor može odlučivati samo na jedan, Ustavom dopušteni način – donoseći zakone. Kako po članku 17., tako i po članku 16. Ustava. Članak 17. Ustava odnosi se na određene faktične krizne situacije, a Sabor može donositi zakone anticipirajući takve situacije ili kad takve situacije već nastupe, ovisno o okolnostima.
Sabor ne može odlučivati o primjeni konkretnih mjera
Sabor, međutim, nije Ustavom ovlašten neposredno odlučivati o primjeni pojedinih sigurnosnih mjera propisanih zakonom, niti donositi ad hoc odluke ili ad hoc sigurnosne mjere. Ni u tzv. redovnim ni u izvanrednim okolnostima.
Članak 80. Ustava ne sadrži takve ovlasti Sabora, niti dopušta da se Ustavom definirane ovlasti Sabora proširuju zakonima.
Takve se ovlasti ne mogu logički “izvesti” ni iz bilo koje druge odredbe Ustava, uključujući i čl.17. Sintagma iz čl.17. “o tome odlučuje Sabor” može se razborito tumačiti samo na način da Sabor, kao zakonodavac, odlučuje o zakonima kojima se propisuju moguća bitno veća ograničavanja ustavnih prava i sloboda u definiranim kriznim situacijama i za prijeke potrebe takvih kriznih situacija.
Osiguranje što većeg političkog suglasja
Dvotrećinska većina propisana člankom 17. odnosi se, dakle, na odlučivanje Sabora o zakonima kojima se propisuju moguća veća ograničavanja ustavnih prava i sloboda u određenim kriznim situacijama. U koje se god doba, redovno ili izvanredno, takvi zakoni donosili, oni se moraju usvojiti dvotrećinskom većinom glasova.
Ustavni ratio takve kvalificirane većine je jasan – osiguranje što je moguće većeg političkog suglasja o iznimno važnim pitanjima ograničavanja ljudskih prava i sloboda, odnosno kvalitetnije raspravljanje i odlučivanje.
Zato valja pozdraviti i podržati najave pojedinih saborskih zastupnika da će od Ustavnog suda zatražiti ocjenu ustavnosti usvojenog Zakona, pa i u aspektu većine potrebne za njegovo donošenje. Dakako, iznimno je važno da taj zahtjev bude uvjerljivo obrazložen i da sadrži nove ustavnopravno argumente koji bi mogli potaknuti Ustavni sud da ponovno razmotri ova pitanja i revidira svoja stajališta o tumačenju članaka 16. i 17. Ustava (utvrđena Rješenjem U-I-1372/2020, od 14. rujna 2020.), ma koliko izgledi za to bili mali.