Predsjednica kaže da bi ukidanje županija destabiliziralo zemlju. No to je, objašnjava stručnjak, netočno

Jedanaest teza predsjednice o županijama

Predsjednica je, prema službenoj informaciji s internetske stranice Ureda predsjednika Republike, istakla sljedećih jedanaest teza: 1. sadašnji sustav županija postavio je prvi Predsjednik Republike Hrvatske dr. Franjo Tuđman; 2. organizacija županija na pravi način odražava potrebe ljudi na terenu; 3. hrvatski je model županija ne samo održiv, nego i najbolji mogući model koji može ostvariti ravnomjerni razvoj Hrvatske; 4. on je omogućio uspješan razvoj Istri i Međimurju te poštivanje regionalnih specifičnosti u Hrvatskoj; 5. regionalizacija ne bi bila dobra jer bi dovela do destabilizacije države i nedostatnog regionalnog razvoja; 6. Predsjednica čvrsto stoji na poziciji jednakomjernog razvoja Hrvatske, svih njenih dijelova, pa i manjih gradova i najmanjih sela i zaseoka, smatrajući da ovakav županijski ustroj pruža priliku svima; 7. više raznih djelatnosti treba prenijeti u ovlasti županija, a tu spada i upravljanje sredstvima iz EU fondova; 8. nužna je funkcionalna i fiskalna decentralizacija sustava; 9. županije moraju imati puno veće ovlasti u određivanju i rashoda i prihoda budući da je fiskalni položaj županija pogoršan posljednjih godina; 10. županije nisu veliko opterećenje za proračun jer županije nemaju puno zaposlenih; 11. jedince regionalne samouprave u EU nisu puno veće nego u Hrvatskoj, njihova veličina europskim zakonodavstvom nije propisana, već je praksa različita od države do države.

Dvije trećine građana želi promjenu ustroja

Premda je jako dobro da se svi akteri uključe u oblikovanje tako važnog pitanja kao što su teritorijalna organizacija zemlje, lokalna i regionalna samouprava te decentralizacija, valja ipak podsjetiti da praktično niti jedna od jedanaest teza ne odražava pravo stanje stvari, nego je tek pledoaje u prilog jednoj određenoj političkoj opciji. No, prije kratkog pregleda činjenica o županijama, tri važne napomene, koje olakšavaju razumijevanje.

Prvo, valja se prisjetiti da je bivši predsjednik Republike dr. Ivo Josipović također imao svoja razmišljanja o županijama, teritorijalnoj reorganizaciji i decentralizaciji. Kad je teritorijalni ustroj u pitanju, ona su se gotovo potpuno razlikovala od stavova predsjednice Kolinde Grabar Kitarović. Prema ispitivanju javnog mnijenja koje je prezentirano u Uredu Predsjednika sredinom listopada 2014. promjenu organizacije s 20 županija na pet do sedam regija podupirale su dvije trećine ispitanika.

U tom smislu, njegov je prijedlog, doduše, vrlo okvirni, bio na tragu zaključaka Vlade još iz mandata Jadranke Kosor, kao i na prijedloga iz predizbornog plana Vlade Zorana Milanovića o stvaranju pet regionalnih cjelina u Hrvatskoj.

Složenija pitanja od onog što predsjednica predstavlja

Drugo, ovo okupljanje župana odgovor je na uporno nastojanje ministrice uprave dr. Dubravke Jurlina Alibegović, za koje ima potporu Mosta, da se priđe teritorijalnoj reorganizaciji temeljem stručnih analiza i prijedloga. Ti prijedlozi ne dolaze samo od ministrice niti se ne temelje samo na njezinim analizama. Prvi takvi prijedlozi, koje je izradila znanstveno-stručna zajednica, datiraju još od kraja 1990-ih, a o potrebi regionalizacije Hrvatske pisalo se i početkom 1990-ih, pa i ranije.

I treće, Predsjednica u svojim tezama o potrebi decentralizacije bez teritorijalne reforme namjerno ili nenamjerno konfundira županije s temeljnim jedinicama lokalne samouprave koje su po hrvatskom Ustavu općine i gradovi. Nije naime svejedno decentralizira li se na županije ili na općine i gradove, kao što se (ne)racionalnost županija ne može opravdati (ne)racionalnošću općina i gradova. Pogotovo nije sa znanstveno-stručnog stajališta korektno među županije stavljati Grad Zagreb, koji je potpuno drugačija jedinica od svih drugih u Hrvatskoj, koji generira trećinu hrvatskog GDP-a, itd. Pitanja su stručno puno složenija od onoga kako ih je predsjednica u svojim tezama predstavila.

Kritike iz Vijeća Europe zbog Tuđmanovog ustroja

Što se tiče jedanaest navedenih teza Predsjednice Republike, valja podsjetiti na činjenice. Županijsko ustrojstvo nije uvedeno dekretom Predsjednika Tuđmana, nego Ustavom i zakonskom razradom ustavnog prava građana na lokalnu samoupravu. Početna organizacija županija i kotareva Knin i Glina kasnije se značajno izmijenila. Županije su u početku imale ulogu organizirati državnu upravu u prvom stupnju, dok im je uloga u lokalnoj samoupravi bila koordinativna i nadzorna – omjer broja državnih službenika koji su u njima radili i njihovih vlastitih službenika bio je 9:1.

Župan je bio predstavnik državne vlasti na teritoriju županije kojeg je na prijedlog Vlade potvrđivao predsjednik Republike, radi čega je Hrvatska bila oštro kritizirana iz Vijeća Europe. Zato je 1999. bila usvojena novela Zakona o lokalnoj samoupravi kojom je pored župana uvedena i funkcija županijskog načelnika (koji radi ustavnih promjena 2000. nisu nikad bili birani). Uloga županija u obavljanju poslova državne uprave je temeljem Promjena Ustava 2000. potpuno anulirana. Kotarevi su ukinuti, a neke županije promijenile teritorijalnu organizaciju. Tako je tvrdnja da je ovakvo ustrojstvo županija djelo predsjednika Tuđmana netočna; on je imao na umu sasvim drugačije županije, naročito u funkcionalnom smislu.

O regionalizaciji u EU napisane su tolike knjige da nepoznanica nema. U EU postoje i zemlje, uglavnom manje, koje nemaju regije. Također, regije ne postoje u federativnim državama (Njemačka, Austrija, Belgija) u kojima nisu ni potrebne, jer su federalne jedinice daleko snažnije od regija, s većom ulogom i ovlastima, a približno sličnom veličinom. Francuska je broj regija od 1. siječnja ove godine reducirala s 22 na 13, s prosječno gotovo 5 milijuna stanovnika. Talijanske regije imaju oko 3 milijuna, a španjolske oko 2,7 milijuna stanovnika. Poljska vojvodstva imaju oko 2,4 milijuna, a Danske regije oko 1,1 milijuna stanovnika u prosjeku. Manje od toga su regije u Grčkoj (850.000), Češkoj (750.000) i Slovačkoj (680.000).

Nitko nema regije tako male kao što su naše županije

Hrvatske županije u prosjeku broje oko 175.000 stanovnika. Nitko nema regije tako male kao što su hrvatske županije. Određene zemlje doduše imaju okruge ili kotareve koji su slični našim županijama, ali to nisu regije. Niti Eurostat ne omogućava da se županije prijave kao NUTS II jedinice koje služe kao temelj vođenja europske regionalne politike, nego smo ih prijavili kao NUTS III jedinice, što je jedan stupanj manje i u rangu je već spomenutih okruga, kotara, provincija i sličnih jedinica u nekim zemljama. Valja podsjetiti da je baš radi toga Hrvatska kod Eurostata prijavila tek dvije statističke regije, Kontinentalnu i Jadransku Hrvatsku.

Uostalom, lokalne jedinice u Velikoj Britaniji koje su sad već s oko 150.000 stanovnika u prosjeku, kao i u Irskoj, koja je svoje sadašnje temeljne jedinice, njih 31 uspostavila u reformi 2014., vrlo su blizu po veličini našim županijama. Kako će tako male županije konkurirati velikim regijama u drugim europskim zemljama ostaje enigmom – dosad se nisu iskazale. S obzirom na relativno mala sredstva kojima raspolažu, činjenicu da se o regionalnim projektima ne odlučuje nigdje doli u Ministarstvu regionalnog razvoja, kao i s obzirom na to da prema drugim europskim regijama nisu ni približne veličini i snage, jako je teško da one mogu biti faktor regionalnog razvoja kako se taj razvoj tumači u EU i u drugim europskim zemljama.

Gradovi ne preuzimaju svoje ključne funkcije

Sadašnju poziciju županije opravdavaju i time da su one neizostavne u obavljanju javnih službi za građane. Kad se 2001. pokušalo decentralizirati značajniju skupinu poslova, koji su općinama i gradovima zajamčeni Ustavom, utvrđeno je da to zapravo nije moguće učiniti. Samo su 33 grada preuzela funkcije u području obrazovanja, zdravstva i socijalne skrbi, što je svega 6% od ukupnog broja jedinica lokalne samouprave. Tadašnja je Vlada, i sama nespremna provesti neke odlučnije promjene, zaključila da te poslove za preostali dio zemlje povjeri – županijama. Protivno odredbama Ustava.

To se do danas nije promijenilo.

Pritom su razina usluga koje se osiguravaju građanima, kao i cijena njihovog koštanja vrlo nejednake. Za zdravstvo, primjerice, to varira od 50 do 172 kune, a za obrazovanje od 264 do 393 kune po stanovniku godišnje. Još veće razlike su kod socijalne skrbi. Pritom nezanemariva sredstva županije dobivaju na ime potpora izravnanja iz Državnog proračuna te se nerijetko pojavljuju tek kao birokratski posrednik prema obrazovnim, zdravstvenim i socijalnim ustanovama. Prihodi županija pokrivaju naime samo 46% njihovih rashoda, a samo tri županije ne trebaju pomoć iz Državnog proračuna. Takvu se, Ustavu suprotnu situaciju, sada pokušava zacementirati tvrdnjom o nezamjenjivosti županija.

Koliko zapravo troše županije?

Ističe se da županije nemaju puno zaposlenih i da se na njih ne troši puno. Riječ je o paušalnoj ocjeni, jer nema analize koja bi pokazala koliko je uopće zaposlenih potrebno da bi se poslovi županija racionalno i efikasno obavljali. Nitko od zagovornika opstanka županija, od Hrvatske zajednice županija do Ministarstva regionalnog razvoja nikad nije htio naručiti takvu analizu.

Ono što međutim znamo jest da je broj zaposlenih u županijama od 1997. do 2014. narastao sa 793 na 2.275, ili gotovo tri puta. Uz to samo u deset godina, od 1997. do 2007. broj zaposlenih u županijskim ustanovama, agencijama i sličnim organizacijama narastao je za 7,5 puta, od 282 na 2.070, samo u razdoblju od 1997. do 2008. Od tada se njihov broj još povećavao. Tu su još i vijećnici županijskih skupština, njih 836, kao i 20 župana i 52 njihova zamjenika. Plaće u županijama su u prosjeku veće od plaće državnih službenika sa istom stručnom spremom.

Uspješna kompeticija hrvatskih regija s europskom

Ako se netko doista želi zalagati za decentralizaciju Hrvatske onda bih preporučio da razmisli o decentralizaciji sljedećih poslova sa središnjih tijela na regije, osim samog regionalnog razvoja s osloncem na fondove EU: regionalno planiranje i izgradnju velikih regionalnih infrastrukturnih objekata, upravljanje vodama, šumama i rudnim bogatstvom, organiziranje, koordinaciju i samostalno financiranje javnih službi (zdravstvo, obrazovanje, socijalna skrb, promet, skuplji dijelovi kulture i sl.), osiguranje solidarnosti na regionalnoj razini i pomoć slabijim jedinicama, upravljanje kriznim situacijama, i slično.

Po mojoj, ali i procjenama većine stručnjaka koji se bave javnim upravljanjem i srodnim strukama regija ne bi moglo biti više od četiri, uz dodatak šireg područja Zagreba kao specifične jedinice. Poštujući postojeće identitete unutar regija, svaki puta dosad isticao sam neke specifičnosti Istre, Međimurja, Dubrovačkog područja, čak i područja oko Zadra, Baranje i Zapadne Slavonije. U modelu asimetričnog regionalizma i za njih se može naći ne samo prihvatljivo nego optimalno rješenje. Tek takva regionalizacija omogućila bi uspješnu kompeticiju hrvatskih regija s drugim europskim regijama te vrlo snažno pridonijela razvoju, a onda i stabilnosti zemlje u cjelini.

Plašenje i emocionalni utjecaj na građane

Regionalizacija dakle ne samo da zemlju ne bi oslabila ni dezorganizirala, nego bi ju, kao i sve njezine građane i gospodarske subjekte ojačala. Regije nikad i nigdje nemaju ustavno pravo na samoodređenje i odcjepljenje, pa ne vidim iz koje se kristalne kugle opasnost po stabilnost zemlje uopće može vidjeti. Ustavna pozicija regija neusporediva je s pozicijom federalnih jedinica, a vidimo da se ni federalne zemlje, Njemačka, Austrija, ni Belgija nisu destabilizirale. Samo ekonomska, razvojna, demografska, obrazovna, politička i svaka druga neuspješnost mogu destabilizirati zemlju.

Ostalo je plašenje i pokušaj emocionalnog utjecaja na građane.

---

Prof. Ivan Koprić (@IKopric) redoviti je profesor Pravnog fakulteta u Zagrebu, predstojnik katedre za upravnu znanost i jedan od najvažnijih hrvatskih stručnjaka za javnu upravu i državni ustroj.