Nekad je nužno odabrati stranu

Moramo priznati, čini se da Vlada ozbiljno želi riješiti kaos s državnim agencijama. Donosimo nacrt zakona

Kako Telegram doznaje, Ministarstvo uprave pripremilo je Nacrt prijedloga Zakona o javnim agencijama. Sada takav zakon ne postoji pa mnogo toga uređuju agencije same za sebe što je često rezultiralo apsolutno bizarnim situacijama. Ovim bi se zakonom, u čijoj izradi savjetima sudjeluju vodeći stručnjaci poput dr.sc. Ivana Koprića, trebalo urediti i racionalizirati poslovanje i rad agencija, plaće i bonusi zaposlenika, a u konačnici bi to trebalo dovesti i do smanjenja broja agencija. Složili smo vodič kroz nacrt prijedloga

FOTO: Pixsell

Europska unija često je percipirana kao birokratsko čudovište. Unija, međutim, ima isti broj agencija kao njena najmlađa članica. Od tih 57 hrvatskih agencija, neke su nastale zakonom, a neke Vladinom uredbom. Ista radna mjesta različito su plaćena, a vlastitim internim uredbama agencije nerijetko slobodno dodjeljuju i određuju dodatke i bonuse. Nejasni su i kriteriji za određivanje rukovodećih ljudi, pa su tako u nekim agencijama gotovo svi barem nekakvi šefovi.

Ministarstvo uprave, kako doznaje Telegram, priprema Zakon o javnim agencijama kojima planiraju urediti osnivanje i rad agencija. Takav zakonski akt kojim bi bile obuhvaćene sve agencije do sada nije postojao, a novi bi zakon trebao, doznajemo, agencije podijeliti na regulatorne, odnosno one koje obavljaju posao neovisnog regulatornog tijela i izvršne – one koje obavljaju poslove neposredne provedbe zakona, razvojne i druge stručne poslove osim onih neovisnog reuglatornog tijela. U Ministarstvu uprave konzultirali su se pri izradi ovog zakona s vodećim hrvatskim stručnjacima poput Ivana Koprića, nositelja katedre za Upravnu znanost na pravnom fakultetu i predsjednika Instituta za javnu upravu. Te konzultacije i dalje traju, tako da su pojedine stvari još uvijek podložne promjenama. Složili smo mali vodič kroz novi Zakon koji bi se uskoro trebao naći u saborskoj proceduri.

1. Jedinstven zakon za osnivanje i rad agencija (kakav sada ne postoji)

Ovim bi se prijedlogom javne agencije osnivale isključivo zakonom, što bi značilo i stabilniji i transparentniji sustav – sada je 40 agencija osnovano posebnim zakonom, a 17 uredbom Vlade na temelju zakona o ustanovama ili na temelju posebnog zakona. Trenutno Ministarstvo uprave nema sve podatke o agencijama, a ovim bi se zakonom oformila baza, odnosno registar agencija na temelju kojih će imati jasnu sliku te tako moći voditi politiku. Sada, recimo, ne postoji obveza da im agencije dostave ključne podatke, poput broja zaposlenih, broja rukovodećeg kadra i slično. Prihodi od obavljanja djelatnosti javne agencije prema ovom nacrtu zakona bili bi prihodi državnog proračuna i uplaćivali bi se u proračun. Dosad niti oko toga nije postojalo sustavno rješenje, a pojedine su agencije ostvarivale značajne prihode koji su onda stajali na njihovom računu. “Nema logike da javna agencija ostvaruje višak prihoda nad rashodima. Ona nije privatna organizacija da joj je cilj ostvarivanje profita – kao javna organizacija trebala bi naplaćivati takve prihode koji će pokrivati njezine troškove ili dio troškova koji se ne nadoknađuje iz državnog proračuna”, rekao nam je Koprić. Višak prihoda koji je drastično prevelik tako bi se mogao vratiti u državni proračun ili jednostavno smanjiti pristojbe, cijene usluga ili što već pojedina agencija naplaćuje, tako da prihodi budu manji,

Dosad su se razlikovali i nazivi šefova za agencije koje su bile pod pojedinim Ministarstvom – ponekad su to bili direktori, a ponekad ravnatelji. Naravno, problem nije semantičke prirode, sasvim je svejedno kako će se nazivati koje radno mjesto – ali ista radna mjesta u agencijama, osim nazivima, razlikovala su se međusobno i u plaći. I to ne samo od državne službe, ministarstava i slično, nego i međusobno između samih agencija. Zakonom će se pokušati balansirati između autonomije i odgovornosti – još uvijek se raspravlja u Ministarstvu hoće li agencija bez prethodne suglasnosti osnivača moći sama zaključiti bilo kakav pravni pravni posao kojim se zadužuje na određeno vremensko razdoblje ili će za, primjerice kupnju službenog automobila, morati tražiti odobrenje ministarstva.

2. Ista plaća za isto radno mjesto (a sada agencije same određuju kako hoće)

Plaće i naknade u agencijama dosad su se mogle određivati internim aktima, što je rezultiralo time da su ista radna mjesta u različitim agencijama bila drugačije plaćena. Podaci o poslovanju i ustroju agencija danas su teško dostupni, ne samo novinarima, već i samom Ministarstvu uprave. U ovom ćemo tekstu tako koristiti neke od primjera koje je ustanovilo Povjerenstvo kojeg je angažirala pretprošla Vlada, na čijem je čelu bila Dubravka Jurlina Alibegović s Ekonomskog instituta u Zagrebu čiju je dubinsku analizu prije dvije godine Telegram ekskluzivno objavio. Prema ovom zakonu, sredstva za plaće zaposlenika osigurale bi se u državnom proračunu, te bi tada sve agencije bile u Centralnom obračunu plaća (COP). Do sada, one koje nisu bile u COP-u imale su značajno više troškove. Prema izvještaju Povjerenstva iz 2015., prosjek godišnjih rashoda za plaće zaposlenika za agencije u COP-u iznosio je 118.937 kuna, a izvan COP-a 181.079 kuna. Neovisno o tome jesu li agencije u COP-u ili ne, primijećeno je značajno odudaranje od prosječnog i maksimalnog rashoda za plaće. Za agencije u COP-u maksimalni rashod za plaće iznosio je gotovo 200 tisuća kuna, odnonso 81 tisuću kuna više od prosječnog. Za agencije izvan COP-a taj je maksimalni rashod iznosio 217.138 kuna.

Ideja Ministarstva uprave sada je zabraniti takvu praksu te ujednačiti plaće na način da se on uredi zakonom kojim se uređuju plaće u državnoj službi. Također, nadležno ministarstvo davalo bi suglasnost na godišnji program rada, financijski plan i opće akte među kojima su pravilnik o unutarnjem ustrojstvu, pravilnik o sistematizaciji radnih mjesta te godišnji plan rada izvršnih agencija. Kod regulatornih agencija tu bi suglasnost davala Vlada na prijedlog resornog ministarstva. Mišljenje o tome daje i Ministarstvo uprave.

3. Više neće svi moći biti šefovi (i tako, naravno, zarađivati više)

Davanjem suglasnosti na pravilnik o sistematizaciji radnih mjesta resorno Ministarstvo, odnosno Ministarstvo uprave, imalo bi priliku regulirati broj šefova u odnosu na broj zaposlenika. Premda ovakvi potezi zvuče sasvim samorazumljivo i možda ne pretjerano ambiciozno situacija u nekim agencijama pokazuje kako je gotovo polovica zaposlenika bila na rukovodećim pozicijama. Tako je primjerice, prema izvještaju spomenutog Povjerenstva u Agenciji za znanost i visoko obrazovanje sa 70 zaposlenika djelovalo sedam pomoćnika ravnatelja, 15 načelnika odjela i 37 rukovoditelja odsjeka. Agencija za istraživanje nesreća u zračnom, pomorskom i željezničkom prometu imala je devet zaposlenih – od toga pet na rukovodećim pozicijama. Ništa ne jamči kako će ovaj zakon stati takvoj praksi na kraju – ali se čini kako će za to postojati jasna politička odgovornost koja je do sada izostajala.

Sasvim konkretno, znat će se koji je ministar omogućio da u pojedinoj agenciji bude prevelik broj rukovodećeg kadra. Ovim bi Zakonom Vlada uredbom definirala nazive radnih mjesta i koeficijente složenosti poslova. Predviđeno je da koeficijenti, dakle plaće u agencijama za jedinstvena radna mjesta ne mogu biti veća od plaća za jedinstvena radna mjesta u državnoj upravi. Koeficijent za izračun plaće ravnatelja i zamjenika ravnatelja izvršne agencije, odnosno ravnatelja i članova upravnog vijeća upravne agencije određivat će se u rasponu u kojem su određeni koeficijenti za izračun plaća rukovodećih državnih službenika prema propisima o državnim službenicima i namještenicima.

4. Malo će im se smanjiti i razni dodaci i bonusi

Dodaci koji su određivani internim aktima razlikovali su se od agencije do agencije što je dovelo do velike neujednačenosti zaposlenika različitih agencija koje su obavljali isti posao. Prema analizi Povjerenstva kojeg je angažirala pretprošla Vlada, prosječni iznos drugih dodataka po zaposleniku u agencijama iznosio je 10.647 kuna godišnje, a maksimalni je bio više od 36 tisuća kuna. “Drugi dodaci” su u agencijama iznosili 77 posto svih dodataka, od čega najviše odlazi na dodatak na staž. U nekim institucijama isplaćivao se i dodatak na staž u sektoru. Povjerenstvo je tada zabilježilo kako je to suvišno u odnosu na ukupni dodatak u staž jer su svi zaposleni u javnom sektoru. Kada je prije par godina uvedena zabrana povećanja plaća u javnom sektoru, mnoge su javne institucije upravo u dodacima pronašle način kako to zaobići – isplaćivali su tzv. “voditeljski dodatak”.

Ranije spomenute brojke treba uzeti s rezervom te su, prema stvarnom stanju stvari one možda i veće. Naime, neke javne institucije u svojoj računovodstvenoj evidenciji dodatke za prekovremeni rad bilježe u ostale rashode za zaposlene. Taj kaos ministarstvo uprave sada želi riješiti – koeficijenti za izračun plaća ravnatelja i ostalih zaposlenika uređivat će se uredbom Vlade, a neće ih više određivati sama agencija.

5. Agencije će sklapati programski ugovor s ministarstvom

Prema novom nacrtu zakona, agencije bi trebale sklapati programski ugovor s resornim ministarstvom, kojim bi zajednički dogovorili ciljeve rada agencije. Ugovor bi se sklapao na dvije godine i time bi se definirala financijska sredstava i ciljevi agencije te indikatori kojima bi se pratilo njihovo ostvarenje. Jednom godišnje ministarstvo bi provelo analizu provodili se taj ugovor. Kao jedan od razloga zbog kojih bi ravnatelj i njegov zamjenik mogli biti razriješeni prije isteka mandata, bilo bi i neizvršavanje ugovora.

6. Kriteriji za osnivanje

U zakonu bi trebali biti nabrojani i kriteriji za osnivanje agencija – ako se poslovi mogu učinkovitije, racionalnije i kvalitetnije obavljati u agenciji nego u ministarstvu, to jest ako je omjer troškova i koristi povoljniji; ako obavljanje poslova zahtijeva tehničku ili funkcionalnu specijalizaciju; ako je osnivanje nužno radi ostvarenja unaprijed određene poslovne svrhe; Agencija bi se osnivala nakon analize ministarstva koja bi utvrdila da su ispunjeni svi ovi kriteriji.

Prema prijedlogu zakona predlaže se da izvršnim agencijama upravlja ravnatelj koji bi imao zamjenika, a razgovori idu i u smjeru treba li ili ne ukinuti upravna vijeća, odnosno upravne ili nadzorne odbore u izvršnim agencijama. Trenutno je situacija takva da u oko 50 izvršnih agencija ima sveukupno oko 295 članova tih vijeća ili odbora. Mandat ravnatelja bit će ujednačen za sve agencije, on bi mogao trajati četiri godine. Sada je situacija takva da mandat ravnatelja agencije negdje traje 4, a negdje 5 godina, dok kod nekih regulatornih agencija za članove vijeća mandat traje 7 godina.

7. Koji su dosad bili najveći problemi?

Prema podacima OECD-a, hrvatska javna uprava nije brojčano prevelika, nalazi se negdje u sredini u odnosu na druge zemlje. Ključni su problemi neučinkovitost i neracionalnost. Sredstava negdje ima previše, a negdje premalo, smatraju ljudi koji su sudjelovali na pripremi zakona, a tu će se pokušati tražiti i rješenja – prije svega u unificiranja dijela poslovanja agencija, gdje je to moguće.

Bivša ministra uprave Dubravka Jurlina Alibegović, znanstvena savjetnica na Ekonomskom institutu Zagreb kaže kako danas ne postoje kriteriji na temelju kojih se odlučuje o potrebi i svrsi njihovog osnivanja. “Vrlo često se agencije osnivaju na temelju posebnih zakona koji uređuju upravljanje i plaće zaposlenih u agencijama”, kaže Jurlina Alibegović. Jasan okvir za utvrđivanje odnosa između agencija i ministarstava danas ne postoji pa se često preklapaju odgovornosti, funkcije, koordinacija je slaba, a nadležnost često nejasna. “Sve to neizbježno negativno utječe na vrijednost za novac i kvalitetu usluga koje agencije pružaju građanima i poduzetnicima.”

8. I što sad, oko toga će se opet Most i HDZ prepucavati mjesecima?

Za očekivati je kako će i prema ideji i prijedlogu zakona postojati određeni politički i interesni otpori, prije svega onih koji bi ovakvim uređenjem stvari izgubili neka prava koja imaju danas. No, isto je tako vjerojatno kako ovo neće biti najveći prijepor između Mosta i HDZ, pa čak niti najveći o prijedlozima zakona i inicijativa koji će doći iz Ministarstva uprave. “Ako nećemo donijeti zakon o agencijama, kako ćemo usvojiti nešto veće”, rekao nam je izvor iz Vlade. Ovaj se zakon, u odnosu na neke koji bi tek trebali stići, ne čini kao gigantska stvar, no isto je tako vrlo bitan zakon koji bi riješio postojeći kaos u agencijama. Nacrt zakona pripremilo je Ministarstvo uprave na čijem je čelu Ivan Kovačić. Ubrzo ćemo vidjeti kakve su reakcije HDZ-a na ovaj nacrt zakona.

9. Okej, sve to lijepo zvuči. No, hoće li se neke agencije ukinuti?

Za obavljanje poslova u istom upravnom području neće se moći osnivati više javnih agencija. No, upravna područja za sada nisu jasno navedena, čemu bi se trebalo doskočiti akcijskim planom provedbe strategije javne uprave kojim je predviđena mjera izrade kataloga upravnih funkcija i upravnih područja. To je predviđeno za treći kvartal ove godine. Nakon što bi se ovaj zakon donio i implementirao, sve bi moglo rezultirati smanjenjem broja agencija za 20 do 30 posto – neke bi se agencije spojile međusobno, a neke s ministarstvima. Teško je reći koje bi se agencije eventualno mogle spojiti ili ukinuti pa ćemo na kraju samo pobrojati prijedloge o spajanju agencija Povjerenstva na čijem je čelu bila Jurlina Alibegović. Naravno, ništa ne jamči kako će i ova Vlada krenuti u tom smjeru. Povjerenstvo je preporučalo spajanje sljedećih agencija ili agencija s drugim institucijama:

  • Hrvatskog registra brodova i Agencija za obalni linijski pomorski promet
  • Agencija za sigurnost željezničkog prometa i Hrvatska agencija za civilno zrakoplovstvo
  • Državni zavod za zaštitu prirode i Agencije za zaštitu okoliša
  • Centar za praćenje poslovanja energetskog sektora i investicija i Agencija za investicije i konkurentnost
  • Hrvatska agencija za nadzor financijskih usluga i Državna agencija za osiguranje štednih uloga i sanaciju banaka
  • Agencija za zaštitu tržišnog natjecanja i Ministarstva financija
  • Hrvatski zavod za norme i Hrvatska akreditacijska agencija i Hrvatski mjeriteljski institut
  • Agencija za opremu pod tlakom i Agencija za prostore ugrožene eksplozivnom atmosferom
  • Hrvatska agencija za obvezne zalihe nafte i naftnih derivata i Ministarstvo gospodarstva
  • Hrvatska agencija za ugljikovodike i Hrvatski geološki institut
  • Hrvatska izvještajna novinska agencija (HINA) i Hrvatska radiotelevizija (HRT)
  • Hrvatska agencija za elektroničke medije i Ministarstvo kulture
  • Agencija za strukovno obrazovanje odraslih i Agencijaza odgoj i obrazovanje i Agencija za mobilnost i programe EU
  • Agencija za znanost i visoko obrazovanje i Nacionalni centar za vanjsko vredovanje obrazovanja
  • Agencija za lijekove i medicinske proizvode i Hrvatski zavod za toksikologiju i antidoping
  • Agencija za kvalitetu i akreditaciju u zdravstvu i socijalnoj skrbi i Hrvatski zavod za zaštitu zdravlja i sigurnosti na radu i Hrvatski zavod za javno zdravstvo
  • Agencija za regionalni razvoj i Središnja agencija za financiranje i ugovaranje projekata EU
  • Agencija za vodne putove i Hrvatske vode
  • Agencija za poljoprivredno zemljište i Ministarstvo poljoprivrede
  • Hrvatska agencija za Hranu i Hrvatski veterinarski institut

Prema izračunu Povjerenstva spajanjem pobrojanih agencijama kratkoročni fiskalni učinak, odnosno najmanje očekivana ušteda, iznosio bi 55.15 milijuna kuna, a srednjoročni 92.35 milijuna kuna.