Većina kojom parlament treba donijeti određeni zakon bitno je ustavnopravno pitanje. Zakon koji nije donijet potrebnom većinom nije u skladu s Ustavom, pa ga Ustavni sud ukida zbog tog „formalnog“ nedostatka, potpuno neovisno o sadržaju.
Vlada je nedavno predložila dopune Zakona o elektroničkim komunikacijama (uvođenjem mogućnosti praćenja lokacije mobitela), te izmjene i dopune Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti (koje se, ukratko, odnose na opći institucionalni model upravljanja krizom). U javnosti su se pojavile dvojbe o saborskoj većini potrebnoj za izglasavanje tih zakona: dvotrećinska, natpolovična ili obična većina (većina nazočnih).
Kakvom većinom zastupnika donijeti zakone?
Odgovor na to pitanje zapravo je razmjerno jednostavan: predložene dopune Zakona o elektroničkim komunikacijama Hrvatski sabor treba donijeti dvotrećinskom većinom svih zastupnika, a predviđene izmjene i dopune Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti natpolovičnom većinom svih zastupnika.
Ipak se postavlja pitanje zašto, ako se oba zakona donose u povodu istih izvanrednih okolnosti i u istim izvanrednim okolnostima. Zato što se dopunom Zakona o elektroničkim komunikacijama predviđa mogućnost dodatnog ograničenja prava na zaštitu privatnosti (praćenje lokacije mobitela) u izvanrednim okolnostima kao što su „velike prirodne nepogode“, koje u redovnim situacijama nije dopušteno, dok se izmjenama i dopunama Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti ne predlažu dodatne mjere ograničenja ljudskih prava i sloboda.
Gdje se nalazi ključ za razumijevanje?
Ključ za razumijevanje je članak 17. Ustava, koji utvrđuje da zakoni koji propisuju posebna, dodatna, stroža ograničenja ljudskih prava i sloboda opravdana izvanrednim okolnostima (ratnim stanjem, neposrednom ugroženošću neovisnosti ili jedinstvenosti države ili velikim prirodnim nepogodama) moraju biti usvojeni dvotrećinskom većinom svih zastupnika.
Pritom nije bitno da li se ti zakoni donose u redovnim okolnostima, anticipirajući neka krizna stanja ili nakon što su izvanredne okolnosti već nastupile (naravno, pod pretpostavkom da se Hrvatski sabor može sastati).
Članak se nastavlja ispod oglasa
Ograničenje prava u normalnim okolnostima
Da dodatno pojasnim:
I.) Članci 16. i 17. Ustava RH su ratione materiae povezani i međuovisni, sadržani u dijelu naslovljenom „III. Zaštita ljudskih prava i sloboda; 1. Zajedničke odredbe” i u tom kontekstu se moraju tumačiti.
II.) Članak 16. utvrđuje tzv. opće kumulativne pretpostavke za moguće ograničavanje ljudskih prava i sloboda u takozvanim redovnim/normalnim okolnostima. Tako svako ograničenje nekog ljudskog prava i slobode mora biti: a) propisano zakonom, b) radi zaštite određenih taksativno navedenih legitimnih ciljeva (slobode i prava drugih ljudi te pravnog poredak, javnog morala i zdravlja) i c) srazmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju. Jurisprudencija Europskog suda za ljudska prava i našeg Ustavnog suda detaljnije razrađuje te načelne premise (tzv “tripartitni test”) i utvrđuje pravne standarde zaštite ljudskih prava i sloboda primjerene demokratskom društvu (sa svime što takvo društvo podrazumijeva).
Članak se nastavlja ispod oglasa
Što u slučaju iznimnih okolnosti?
III.) Članak 17. Ustava ne derogira članak 16., već ga na određeni način nadopunjuje u posebnim/iznimnim okolnostima (ratnog stanja, ili neposredne ugroženosti neovisnosti i jedinstvenosti države, te velikih prirodnih nepogoda). Drugim riječima, u navedenim okolnostima članak 17. iznimno dopušta mogućnost dodatnih/strožih ograničavanja ljudskih prava i sloboda nego što to implicira članak 16. (u “normalnim/redovnim” okolnostima).
Ali i ta ograničenja (po članku 17.) moraju poštovati dictum članka 16. (tj. biti propisana dostatno preciznim zakonom, radi zaštite određenog legitimnog cilja i biti primjerena i razmjerna za zaštitu deklariranog legitimnog cilja) odnosno, dodatno, biti primjerena naravi pogibelji zbog kojih se uvode.
Način donošenja s obzirom na oprez zbog manipulacije i kršenja
IV.) Po Ustavu, zakoni koji reguliraju ljudska prava i slobode predstavljaju tzv. organske zakone i usvajaju se u Hrvatskom saboru kvalificiranom većinom svih zastupnika (članak 83. st. 2.). Zakoni, pak, kojima se propisuju neka dodatna ograničavanja ljudskih prava i sloboda u iznimnim/izvanrednim okolnostima (kao što su, primjerice, i velike prirodne nepogode) usvajaju se dvotrećinskom većinom, jer to propisuje članak 17. Ustava.
Članak se nastavlja ispod oglasa
Zahtjev za dvotrećinskom većinom je logičan i opravdan s obzirom da se radi o dodatnim/strožim ograničenjima ljudskih prava i sloboda u iznimnim/izvanrednim okolnostima, koja u značajnoj mjeri mogu odstupati od standarda zaštite uobičajenih u demokratskom društvu u “redovnim” okolnostima. Zato se zahtijeva posebna pažnja i oprez pri usvajanju takvih zakona kako bi se spriječile moguće zloupotrebe i teška kršenja Ustavom zajamčenih ljudskih prava i sloboda.
Dvotrećinska većina u tom pogledu predstavlja dodatno jamstvo (“osigurač”) da se zajamčena ljudska prava i slobode neće ograničiti u većoj mjeri nego što je to neophodno za zaštitu određenog legitimnog cilja i razmjerno naravi pogibelji.
Donošenje odredbe o nadzoru lokacije mobitela
V.) Za primjenu članka 17. Ustava nije potrebno nikakvo posebno „aktiviranje“ ili neka posebna „deklaracija“ izvanrednih okolnosti bilo kojeg tijela javne vlasti. Taj je članak stalno „aktivan“ i primjenjiv. I u „redovnim“ i u „izvanrednim“ okolnostima. Primjerice, u Zakon o elektroničkim komunikacijama mogla je i ranije, prije nastupa epidemije, biti unijeta odredba o mogućnosti nadzora lokacije mobitela u vrijeme nekih izvanrednih okolnosti.
Članak se nastavlja ispod oglasa
Prema tome, dodatna ograničenja ljudskih prava i sloboda u iznimnim pogibeljnim okolnostima mogu biti zakonom propisana prije nastupa tih pogibeljnih okolnosti ili tijekom tih pogibeljnih okolnosti, svejedno. U oba slučaja takav zakon treba usvojiti dvotrećinskom većinom svih zastupnika, jer je bitan sadržaj zakona, a ne „redovne“/“izvanredne“ okolnosti njegova donošenja.
Što proizlazi iz sadržaja i pozicije članka 17. u Ustavu?
VI.) Nema nikakvog logičnog/razumnog opravdanja članak 17. Ustava tumačiti na način da bi Hrvatski sabor o zakonima kojima se dodatno ograničavaju ljudska prava i slobode zbog iznimnih pogibeljnih okolnosti trebao donositi dvotrećinskom većinom ako odlučuje u vrijeme trajanja tih pogibeljnih okolnosti, a da bi iste zakone u „redovnim“ okolnostima donosio većinom svih zastupnika.
VII.) Članak 17. Ustava, dakle, uopće ne regulira „izvanredno stanje“ i ne predstavlja nikakvu ustavnopravnu osnovu za „proglašenje“ ili „uvođenje“ „izvanrednog stanja“. Taj članak naprosto regulira mogućnost dodatnih ograničavanja ljudskih prava i sloboda u situacijama rata, neposredne opasnosti za opstanak države ili velikih prirodnih nepogoda (kao što je ova epidemija). To jasno proizlazi iz njegovog sadržaja i pozicije u Ustavu.
Članak se nastavlja ispod oglasa
Tko proglašava epidemiju, a tko stanje prirodne nepogode?
VIII.) Velike prirodne nepogode (kao što je to i ova epidemija), činjenično je pitanje. Tko, pak, utvrđuje, odnosno „proglašava“ određenu prirodu nepogodu treba biti regulirano zakonima.
Tako Zakon o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti propisuje da ministar zdravstva proglašava epidemiju ili opasnost od epidemije (čl.2.), a Zakon o ublažavaju i uklanjanju posljedica prirodnih nepogoda propisuje da Vlada proglašava prirodnu nepogodu na području više županija ili na cijelom području RH (čl.7.).
Ograničavanje prava po donošenju zakona i proglašenju epidemije
IX.) Proglašavanjem izvanrednih okolnosti (u skladu sa zakonom) otvara se mogućnost aktiviranja primjene određenih, zakonom već propisanih, mjera ograničavanja ljudskih prava i sloboda radi zaštite legitimnog cilja u takvim okolnostima.
Članak se nastavlja ispod oglasa
Prema tome, zakon kojim se dodatno ograničavaju ljudska prava zbog izvanrednih okolnosti može biti donijet i ranije (tako bi to u pravilu i trebalo biti), ali pojedine ograničavajuće mjere propisane tim zakonom mogu, po logici stvari, biti primijenjene tek nakon proglašenja izvanrednih okolnosti (primjerice, epidemije).
Što se mijenja u Zakonu o zaštiti pučanstva?
Za razliku od predloženih dopuna Zakona o elektroničkim komunikacijama, kojima se dodatno ograničava pravo na privatnost i koje bi zato morale biti usvojene dvotrećinskom većinom svih zastupnika, predložene izmjene i dopune Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti su bitno drugačije naravi.
Promjene se primarno odnose na opći institucionalni model upravljanja krizom, dakle na djelokrug pojedinih tijela javne vlasti, a najvažnije su da bi odluku o proglašenju epidemije zarazne bolesti ubuduće donosila Vlada RH, a ne ministar zdravstva, te da bi u slučaju globalne pandemije koju proglasi Svjetska zdravstvena organizacija zakonom već propisane mjere za sprječavanje i suzbijanje zaraznih bolesti mogao narediti Stožer civilne zaštite RH.
Nije predviđena ni jedna nova/dodatna mjera ograničenja ljudskih prava i sloboda (poboljšanje teksta o već postojećoj mjeri „izolacije“ nije nova mjera). Zato o tom zakonskom prijedlogu treba odlučiti većinom ukupnog broja zastupnika, sukladno članku 83. st.2. Ustava. Uzgred, taj je zakon 2007. donijet potrebnom, dvotrećinskom većinom ukupnog broja zastupnika (102), dakle u skladu s člankom 17. Ustava RH.
Država se ozbiljno miješa u privatnost građana
A što se sadržaja ovih zakonskih inicijativa tiče, predložene dopune Zakona o elektroničkim komunikacijama uvođenjem mjere praćenja građana putem lokacije mobitela u izvanrednim okolnostima predstavljaju ozbiljno dodatno miješanje države u privatnost građana, koje nije ni učinkovito, ni neophodno, ni razmjerno u demokratskom društvu da bi se zaštitilo zdravlje stanovništva. Zato od Vlade očekujemo da odustane od te zakonske inicijative.
Sabor će uskoro usvajati dva važna zakona zbog korone. Vesna Alaburić analizira kakva je većina za koji potrebna
Zakoni o upravljanju krizom i o praćenju mobitela velika su tema; osobito se govori o broju zastupnika koji su potrebni da ih se donese
Predložene dopune Zakona o elektroničkim komunikacijama uvođenjem mjere praćenja građana putem lokacije mobitela u izvanrednim okolnostima predstavljaju ozbiljno dodatno miješanje države u privatnost građana, koje nije ni učinkovito, ni neophodno, ni razmjerno u demokratskom društvu da bi se zaštitilo zdravlje stanovništva. Zato od Vlade očekujemo da odustane od te zakonske inicijative.
Većina kojom parlament treba donijeti određeni zakon bitno je ustavnopravno pitanje. Zakon koji nije donijet potrebnom većinom nije u skladu s Ustavom, pa ga Ustavni sud ukida zbog tog „formalnog“ nedostatka, potpuno neovisno o sadržaju.
Vlada je nedavno predložila dopune Zakona o elektroničkim komunikacijama (uvođenjem mogućnosti praćenja lokacije mobitela), te izmjene i dopune Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti (koje se, ukratko, odnose na opći institucionalni model upravljanja krizom). U javnosti su se pojavile dvojbe o saborskoj većini potrebnoj za izglasavanje tih zakona: dvotrećinska, natpolovična ili obična većina (većina nazočnih).
Kakvom većinom zastupnika donijeti zakone?
Odgovor na to pitanje zapravo je razmjerno jednostavan: predložene dopune Zakona o elektroničkim komunikacijama Hrvatski sabor treba donijeti dvotrećinskom većinom svih zastupnika, a predviđene izmjene i dopune Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti natpolovičnom većinom svih zastupnika.
Ipak se postavlja pitanje zašto, ako se oba zakona donose u povodu istih izvanrednih okolnosti i u istim izvanrednim okolnostima. Zato što se dopunom Zakona o elektroničkim komunikacijama predviđa mogućnost dodatnog ograničenja prava na zaštitu privatnosti (praćenje lokacije mobitela) u izvanrednim okolnostima kao što su „velike prirodne nepogode“, koje u redovnim situacijama nije dopušteno, dok se izmjenama i dopunama Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti ne predlažu dodatne mjere ograničenja ljudskih prava i sloboda.
Gdje se nalazi ključ za razumijevanje?
Ključ za razumijevanje je članak 17. Ustava, koji utvrđuje da zakoni koji propisuju posebna, dodatna, stroža ograničenja ljudskih prava i sloboda opravdana izvanrednim okolnostima (ratnim stanjem, neposrednom ugroženošću neovisnosti ili jedinstvenosti države ili velikim prirodnim nepogodama) moraju biti usvojeni dvotrećinskom većinom svih zastupnika.
Pritom nije bitno da li se ti zakoni donose u redovnim okolnostima, anticipirajući neka krizna stanja ili nakon što su izvanredne okolnosti već nastupile (naravno, pod pretpostavkom da se Hrvatski sabor može sastati).
Ograničenje prava u normalnim okolnostima
Da dodatno pojasnim:
I.) Članci 16. i 17. Ustava RH su ratione materiae povezani i međuovisni, sadržani u dijelu naslovljenom „III. Zaštita ljudskih prava i sloboda; 1. Zajedničke odredbe” i u tom kontekstu se moraju tumačiti.
II.) Članak 16. utvrđuje tzv. opće kumulativne pretpostavke za moguće ograničavanje ljudskih prava i sloboda u takozvanim redovnim/normalnim okolnostima. Tako svako ograničenje nekog ljudskog prava i slobode mora biti: a) propisano zakonom, b) radi zaštite određenih taksativno navedenih legitimnih ciljeva (slobode i prava drugih ljudi te pravnog poredak, javnog morala i zdravlja) i c) srazmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju. Jurisprudencija Europskog suda za ljudska prava i našeg Ustavnog suda detaljnije razrađuje te načelne premise (tzv “tripartitni test”) i utvrđuje pravne standarde zaštite ljudskih prava i sloboda primjerene demokratskom društvu (sa svime što takvo društvo podrazumijeva).
Što u slučaju iznimnih okolnosti?
III.) Članak 17. Ustava ne derogira članak 16., već ga na određeni način nadopunjuje u posebnim/iznimnim okolnostima (ratnog stanja, ili neposredne ugroženosti neovisnosti i jedinstvenosti države, te velikih prirodnih nepogoda). Drugim riječima, u navedenim okolnostima članak 17. iznimno dopušta mogućnost dodatnih/strožih ograničavanja ljudskih prava i sloboda nego što to implicira članak 16. (u “normalnim/redovnim” okolnostima).
Ali i ta ograničenja (po članku 17.) moraju poštovati dictum članka 16. (tj. biti propisana dostatno preciznim zakonom, radi zaštite određenog legitimnog cilja i biti primjerena i razmjerna za zaštitu deklariranog legitimnog cilja) odnosno, dodatno, biti primjerena naravi pogibelji zbog kojih se uvode.
Način donošenja s obzirom na oprez zbog manipulacije i kršenja
IV.) Po Ustavu, zakoni koji reguliraju ljudska prava i slobode predstavljaju tzv. organske zakone i usvajaju se u Hrvatskom saboru kvalificiranom većinom svih zastupnika (članak 83. st. 2.). Zakoni, pak, kojima se propisuju neka dodatna ograničavanja ljudskih prava i sloboda u iznimnim/izvanrednim okolnostima (kao što su, primjerice, i velike prirodne nepogode) usvajaju se dvotrećinskom većinom, jer to propisuje članak 17. Ustava.
Zahtjev za dvotrećinskom većinom je logičan i opravdan s obzirom da se radi o dodatnim/strožim ograničenjima ljudskih prava i sloboda u iznimnim/izvanrednim okolnostima, koja u značajnoj mjeri mogu odstupati od standarda zaštite uobičajenih u demokratskom društvu u “redovnim” okolnostima. Zato se zahtijeva posebna pažnja i oprez pri usvajanju takvih zakona kako bi se spriječile moguće zloupotrebe i teška kršenja Ustavom zajamčenih ljudskih prava i sloboda.
Dvotrećinska većina u tom pogledu predstavlja dodatno jamstvo (“osigurač”) da se zajamčena ljudska prava i slobode neće ograničiti u većoj mjeri nego što je to neophodno za zaštitu određenog legitimnog cilja i razmjerno naravi pogibelji.
Donošenje odredbe o nadzoru lokacije mobitela
V.) Za primjenu članka 17. Ustava nije potrebno nikakvo posebno „aktiviranje“ ili neka posebna „deklaracija“ izvanrednih okolnosti bilo kojeg tijela javne vlasti. Taj je članak stalno „aktivan“ i primjenjiv. I u „redovnim“ i u „izvanrednim“ okolnostima. Primjerice, u Zakon o elektroničkim komunikacijama mogla je i ranije, prije nastupa epidemije, biti unijeta odredba o mogućnosti nadzora lokacije mobitela u vrijeme nekih izvanrednih okolnosti.
Prema tome, dodatna ograničenja ljudskih prava i sloboda u iznimnim pogibeljnim okolnostima mogu biti zakonom propisana prije nastupa tih pogibeljnih okolnosti ili tijekom tih pogibeljnih okolnosti, svejedno. U oba slučaja takav zakon treba usvojiti dvotrećinskom većinom svih zastupnika, jer je bitan sadržaj zakona, a ne „redovne“/“izvanredne“ okolnosti njegova donošenja.
Što proizlazi iz sadržaja i pozicije članka 17. u Ustavu?
VI.) Nema nikakvog logičnog/razumnog opravdanja članak 17. Ustava tumačiti na način da bi Hrvatski sabor o zakonima kojima se dodatno ograničavaju ljudska prava i slobode zbog iznimnih pogibeljnih okolnosti trebao donositi dvotrećinskom većinom ako odlučuje u vrijeme trajanja tih pogibeljnih okolnosti, a da bi iste zakone u „redovnim“ okolnostima donosio većinom svih zastupnika.
VII.) Članak 17. Ustava, dakle, uopće ne regulira „izvanredno stanje“ i ne predstavlja nikakvu ustavnopravnu osnovu za „proglašenje“ ili „uvođenje“ „izvanrednog stanja“. Taj članak naprosto regulira mogućnost dodatnih ograničavanja ljudskih prava i sloboda u situacijama rata, neposredne opasnosti za opstanak države ili velikih prirodnih nepogoda (kao što je ova epidemija). To jasno proizlazi iz njegovog sadržaja i pozicije u Ustavu.
Tko proglašava epidemiju, a tko stanje prirodne nepogode?
VIII.) Velike prirodne nepogode (kao što je to i ova epidemija), činjenično je pitanje. Tko, pak, utvrđuje, odnosno „proglašava“ određenu prirodu nepogodu treba biti regulirano zakonima.
Tako Zakon o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti propisuje da ministar zdravstva proglašava epidemiju ili opasnost od epidemije (čl.2.), a Zakon o ublažavaju i uklanjanju posljedica prirodnih nepogoda propisuje da Vlada proglašava prirodnu nepogodu na području više županija ili na cijelom području RH (čl.7.).
Ograničavanje prava po donošenju zakona i proglašenju epidemije
IX.) Proglašavanjem izvanrednih okolnosti (u skladu sa zakonom) otvara se mogućnost aktiviranja primjene određenih, zakonom već propisanih, mjera ograničavanja ljudskih prava i sloboda radi zaštite legitimnog cilja u takvim okolnostima.
Prema tome, zakon kojim se dodatno ograničavaju ljudska prava zbog izvanrednih okolnosti može biti donijet i ranije (tako bi to u pravilu i trebalo biti), ali pojedine ograničavajuće mjere propisane tim zakonom mogu, po logici stvari, biti primijenjene tek nakon proglašenja izvanrednih okolnosti (primjerice, epidemije).
Što se mijenja u Zakonu o zaštiti pučanstva?
Za razliku od predloženih dopuna Zakona o elektroničkim komunikacijama, kojima se dodatno ograničava pravo na privatnost i koje bi zato morale biti usvojene dvotrećinskom većinom svih zastupnika, predložene izmjene i dopune Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti su bitno drugačije naravi.
Promjene se primarno odnose na opći institucionalni model upravljanja krizom, dakle na djelokrug pojedinih tijela javne vlasti, a najvažnije su da bi odluku o proglašenju epidemije zarazne bolesti ubuduće donosila Vlada RH, a ne ministar zdravstva, te da bi u slučaju globalne pandemije koju proglasi Svjetska zdravstvena organizacija zakonom već propisane mjere za sprječavanje i suzbijanje zaraznih bolesti mogao narediti Stožer civilne zaštite RH.
Nije predviđena ni jedna nova/dodatna mjera ograničenja ljudskih prava i sloboda (poboljšanje teksta o već postojećoj mjeri „izolacije“ nije nova mjera). Zato o tom zakonskom prijedlogu treba odlučiti većinom ukupnog broja zastupnika, sukladno članku 83. st.2. Ustava. Uzgred, taj je zakon 2007. donijet potrebnom, dvotrećinskom većinom ukupnog broja zastupnika (102), dakle u skladu s člankom 17. Ustava RH.
Država se ozbiljno miješa u privatnost građana
A što se sadržaja ovih zakonskih inicijativa tiče, predložene dopune Zakona o elektroničkim komunikacijama uvođenjem mjere praćenja građana putem lokacije mobitela u izvanrednim okolnostima predstavljaju ozbiljno dodatno miješanje države u privatnost građana, koje nije ni učinkovito, ni neophodno, ni razmjerno u demokratskom društvu da bi se zaštitilo zdravlje stanovništva. Zato od Vlade očekujemo da odustane od te zakonske inicijative.