Vlada predlaže dopune Zakona o elektroničkim komunikacijama, kojima se Ministarstvu unutarnjih poslova omogućuje korištenje podataka o lokaciji svih korisnika javnih komunikacijskih mreža putem njihovih mobitela (”podaci o lokaciji bez prometnih podataka”), ako je to u izvanrednim situacijama prirodnih nepogoda ili katastrofa, odnosno epidemije ili opasnosti od epidemije zarazne bolesti potrebno radi zaštite zdravlja i života stanovništva. U redovnim okolnostima takve podatke, naime, mogu obrađivati samo operatori, i to isključivo ako se podaci odnose na neimenovane osobe ili na pretplatnike/korisnike koji su za to dali prethodnu privolu.
Ponajprije valja istaknuti da se nesumnjivo radi o ozbiljnom miješanju države u jedno od najsvetijih ljudskih prava u demokratskom društvu – pravu na privatnost. To je presudni kontekst u kojem ovo pitanje mora biti razmotreno, i o njemu odlučeno. Načelno, pravo na privatnost nije apsolutno ljudsko pravo i ono, poput drugih dispozitivnih ljudskih prava i sloboda, može biti ograničeno, ali samo pod određenim kumulativnim pretpostavkama:
1) da ograničenje bude propisano zakonom (načelo legaliteta), 2) radi zaštite određenog legitimnog cilja (načelo legitimiteta) i 3) da ograničenje bude neophodno u demokratskome društvu i razmjerno naravi potrebe za tim ograničenjem (načelo neophodnosti i razmjernosti). Ta opća pravna načela, koja sadrže sve relevantne međunarodne konvencije o ljudskim pravima i slobodama, sadržana su i u članku 16. hrvatskog Ustava. I ta su načela primjenjiva u svim situacijama, redovnima i „izvanrednima“.
Kakav zakon treba biti?
Demokratska država, dakle, ne može ograničiti određena ljudska prava i slobode kako joj se prohtije, u mjeri u kojoj joj se prohtije i na način na koji joj se prohtije, čak ni kada se nesporno radi o zaštiti legitimnog cilja (u ovom slučaju zdravlja stanovništva). Naime, da bi se neki propis mogao smatrati „zakonom“ u smislu relevantnih odredbi međunarodnih konvencija i hrvatskog Ustava, nije dovoljno da se nazove zakonom i da ga usvoji tijelo zakonodavne vlasti.
Zahtijeva se mnogo više od toga. Zahtijeva se određena „kvaliteta“ u sadržajnom smislu. Zakon mora biti dostatno jasan i predvidiv u primjeni, kako bi se onemogućila arbitrarnost, voluntarizam, pa i moguće zlouporabe i kršenja temeljnih ljudskih prava i sloboda od strane tijela javnih vlasti. Predložena zakonska dopuna nije, međutim, dostatno precizno formulirana u pogledu svrhe konkretne mjere, kategorija ljudi na koje se „praćenje“ primjenjuje, trajanja i geografskog opsega mjera, pohranjivanja i postupanja s prikupljenim podacima, nadzora (parlamentarnog ili sudbenog) nad njihovim provođenjem, te obavještavanja ljudi na koje se mjere primjenjuju.
Ograničiti primjenu na prekršitelje
Ne postoji nikakvo opravdanje da se primjena ove mjere već zakonom ne ograniči isključivo na osobe koje kršenjem odluka nadležnih tijela ugrožavaju život i zdravlje drugih (dakle one kojima je izdana odgovarajuća odluka o samoizolaciji ili karanteni), i to isključivo u vrijeme trajanja izvanredne situacije. Važno bi bilo, također, korištenje pribavljenih osobnih podataka ograničiti na svrhu zbog koje su prikupljeni i propisati da se ti podaci po okončanju izvanrednih okolnosti moraju uništiti.
Članak se nastavlja ispod oglasa
Dakle, čak i ako Vlada ustraje u namjeri da u izvanrednim okolnostima (prirodnih nepogoda i epidemija) nadzire kretanje građana putem njihovih mobitela, predloženo zakonsko rješenje moralo bi biti temeljito redefinirano. Nadalje, zaštita zdravlja legitimni je cilj ograničavanja prava na zaštitu privatnosti, ali to ne znači da će se svaka povreda privatnosti radi zaštite zdravlja automatski smatrati legitimnom i dopuštenom. Između ograničenja prava na zaštitu privatnosti i očekivanih pozitivnih učinaka za zdravlje stanovništva mora postojati odgovarajuća razborita uzročno-posljedična veza.
Nema izravne veze sa zaštitom zdravlja
Iz predloženih dopuna Zakona proizlazi da će osobne podatke pribavljene ovom izvanrednom mjerom obrađivati MUP (koji je nadležan za poslove civilne zaštite), a podatke će MUP-u dostaviti operatori na temelju zahtjeva ministra nadležnog za proglašenu prirodnu nepogodu/katastrofu, odnosno ministra zdravstva. Logično proizlazi da se MUP-u osigurava pristup osobnim podacima koji bi trebali omogućiti ili olakšati kazneni ili prekršajni progon građana za koje se osnovano smatra da su povrijedili zabranu kretanja i time počinili neko kazneno djelo ili prekršaj.
U aktualnoj epidemiološkoj situaciji radilo bi se o osobama koje nisu poštovale nalog o samoizolaciji ili karanteni i time dovele do opasnosti od širenja zarazne bolesti, što je kazneno djelo za koje je propisana kazna zatvora do dvije godine, a ako je netko zaražen do tri godine. Drugim riječima, predloženo ograničenje prava na zaštitu privatnosti nije u izravnoj uzročno-posljedičnoj vezi sa zaštitom zdravlja, već bi to bila jedna od mjera koje mogu pridonijeti uspješnijem ostvarivanju preventivnih učinaka kaznenog progona i kažnjavanja u cilju zaštite zdravlja.
Članak se nastavlja ispod oglasa
Šteta veća od koristi
Ta okolnost dodatno ukazuje na važnost pitanja da li je predloženo ograničenje prava na zaštitu privatnosti doista neophodno, razmjerno i primjereno naravi pogibelji zbog koje je propisano. Smatram da je odgovor na to pitanje negativan zbog niza razloga. Prvo, ako svijest o mogućem kaznenom progonu zbog kršenja zaštitne mjere kojom se sprječava širenje zaraze i saznanje da to kršenje može biti utvrđeno na mnogo načina nije dostatna da nekoga motivira na strogo poštivanje mjere zaštite, tada ni činjenica da kršenje mjere može biti utvrđeno lokacijom mobitela neće imati nikakav dodatni preventivni učinak.
Nadalje, lokacija mobitela ne označava nužno mjesto na kojem se nalazi registrirani korisnik tog mobitela, jer se on može kretati bez mobitela ili mobitel može koristiti netko drugi, tako da predloženo ograničenje prava na zaštitu privatnosti može ostati bez ikakvog učinka. Ukratko, mjera „praćenja“ kretanja građana putem mobitela nije učinkovita u zaštiti legitimnog cilja, a ne može značajno pridonijeti ni svrsi kaznenog ili prekršajnog progona. Ona je, stoga, u ovom trenutku i za ove svrhe nekorisna. Osim toga, potencijalna šteta za ljudska prava nesumnjivo daleko premašuje moguću korist za zdravlje stanovništva.
Kako je to izgledalo 90-ih
Da ne ponovimo grešku, podsjetit ću da je 90-tih Zakonom o unutarnjim poslovima bilo propisano da ministar unutarnjih poslova može, kada je to neophodno radi sigurnosti zemlje, rješenjem odrediti da se prema pojedinim fizičkim i pravnim osobama, te organima poduzmu mjere kojima se odstupa od načela nepovredivosti tajne pisama i drugih sredstava komuniciranja, te da o tome obavještava predsjednika Republike. Temeljem te krajnje neprecizne norme mnogi su novinari i intelektualci bili prisluškivani i praćeni, tretirani kao državni neprijatelji i o njima su pravljeni policijski dosjei.
Članak se nastavlja ispod oglasa
Hrvatsko novinarsko društvo, tada pod vodstvom Jagode Vukušić, iniciralo je 1998. postupak ocjene ustavnosti te zakonske odredbe. Ustavni sud RH je u veljači 2000. ukinuo tu zakonsku odredbu zbog nepreciznosti i posljedično moguće arbitrarnosti i voluntarizma u primjeni, bez učinkovitog nadzora i pravne zaštite osoba kojima je privatnost povrijeđena.
Nužna je dvotrećinska odluka u Saboru
I na kraju, ako vlast ustraje u namjeri da dopuni Zakon predloženom mjerom praćenja mobitela, preostaje pitanje postupka po kojem bi se donio zakon u izvanrednim okolnostima. Po članku 16. Ustava RH, većinom glasova svih zastupnika, kako to smatraju vladajući, ili pak po članku 17. Ustava RH dvotrećinskom većinom? Članak 16. Ustava RH osnova je za ograničavanje prava i sloboda u redovnim situacijama, kad ne postoji neka posebna opasnost za opstanak države. A opasnošću za opstanak države smatraju se ratno stanje, neposredna ugroženost neovisnosti i jedinstvenosti države, te velike prirodne nepogode.
U takvim izvanrednim okolnostima dopušteno je ljudska prava i slobode dodatno ograničiti, ali opseg ograničenja mora biti primjeren naravi pogibelji i ograničen na vrijeme trajanja te pogibelji. To propisuje članak 17. Ustava RH. Kako se radi o dodatnom ograničenju ljudskih prava i slobode, kojem ne bismo pribjegavali da nema aktualne pogibelji koju je opravdano smatrati velikom prirodnom nepogodom, Hrvatski sabor o tome mora odlučiti dvotrećinskom većinom svih zastupnika.
Članak se nastavlja ispod oglasa
Zakon o nadziranju lokacija mobitela bolno podsjeća na 90-e. Vesna Alaburić objašnjava zašto to ne smije proći
Demokratska država ne može ograničiti određena ljudska prava i slobode kako joj se prohtije, čak ni kada se nesporno radi o zaštiti legitimnog cilja
Zakon mora biti dostatno jasan i predvidiv u primjeni, kako bi se onemogućila arbitrarnost, voluntarizam, pa i moguće zlouporabe i kršenja temeljnih ljudskih prava i sloboda od strane tijela javnih vlasti. Predložena zakonska dopuna nije, međutim, dostatno precizno formulirana u pogledu svrhe konkretne mjere
Vlada predlaže dopune Zakona o elektroničkim komunikacijama, kojima se Ministarstvu unutarnjih poslova omogućuje korištenje podataka o lokaciji svih korisnika javnih komunikacijskih mreža putem njihovih mobitela (”podaci o lokaciji bez prometnih podataka”), ako je to u izvanrednim situacijama prirodnih nepogoda ili katastrofa, odnosno epidemije ili opasnosti od epidemije zarazne bolesti potrebno radi zaštite zdravlja i života stanovništva. U redovnim okolnostima takve podatke, naime, mogu obrađivati samo operatori, i to isključivo ako se podaci odnose na neimenovane osobe ili na pretplatnike/korisnike koji su za to dali prethodnu privolu.
Ponajprije valja istaknuti da se nesumnjivo radi o ozbiljnom miješanju države u jedno od najsvetijih ljudskih prava u demokratskom društvu – pravu na privatnost. To je presudni kontekst u kojem ovo pitanje mora biti razmotreno, i o njemu odlučeno. Načelno, pravo na privatnost nije apsolutno ljudsko pravo i ono, poput drugih dispozitivnih ljudskih prava i sloboda, može biti ograničeno, ali samo pod određenim kumulativnim pretpostavkama:
1) da ograničenje bude propisano zakonom (načelo legaliteta), 2) radi zaštite određenog legitimnog cilja (načelo legitimiteta) i 3) da ograničenje bude neophodno u demokratskome društvu i razmjerno naravi potrebe za tim ograničenjem (načelo neophodnosti i razmjernosti). Ta opća pravna načela, koja sadrže sve relevantne međunarodne konvencije o ljudskim pravima i slobodama, sadržana su i u članku 16. hrvatskog Ustava. I ta su načela primjenjiva u svim situacijama, redovnima i „izvanrednima“.
Kakav zakon treba biti?
Demokratska država, dakle, ne može ograničiti određena ljudska prava i slobode kako joj se prohtije, u mjeri u kojoj joj se prohtije i na način na koji joj se prohtije, čak ni kada se nesporno radi o zaštiti legitimnog cilja (u ovom slučaju zdravlja stanovništva). Naime, da bi se neki propis mogao smatrati „zakonom“ u smislu relevantnih odredbi međunarodnih konvencija i hrvatskog Ustava, nije dovoljno da se nazove zakonom i da ga usvoji tijelo zakonodavne vlasti.
Zahtijeva se mnogo više od toga. Zahtijeva se određena „kvaliteta“ u sadržajnom smislu. Zakon mora biti dostatno jasan i predvidiv u primjeni, kako bi se onemogućila arbitrarnost, voluntarizam, pa i moguće zlouporabe i kršenja temeljnih ljudskih prava i sloboda od strane tijela javnih vlasti. Predložena zakonska dopuna nije, međutim, dostatno precizno formulirana u pogledu svrhe konkretne mjere, kategorija ljudi na koje se „praćenje“ primjenjuje, trajanja i geografskog opsega mjera, pohranjivanja i postupanja s prikupljenim podacima, nadzora (parlamentarnog ili sudbenog) nad njihovim provođenjem, te obavještavanja ljudi na koje se mjere primjenjuju.
Ograničiti primjenu na prekršitelje
Ne postoji nikakvo opravdanje da se primjena ove mjere već zakonom ne ograniči isključivo na osobe koje kršenjem odluka nadležnih tijela ugrožavaju život i zdravlje drugih (dakle one kojima je izdana odgovarajuća odluka o samoizolaciji ili karanteni), i to isključivo u vrijeme trajanja izvanredne situacije. Važno bi bilo, također, korištenje pribavljenih osobnih podataka ograničiti na svrhu zbog koje su prikupljeni i propisati da se ti podaci po okončanju izvanrednih okolnosti moraju uništiti.
Dakle, čak i ako Vlada ustraje u namjeri da u izvanrednim okolnostima (prirodnih nepogoda i epidemija) nadzire kretanje građana putem njihovih mobitela, predloženo zakonsko rješenje moralo bi biti temeljito redefinirano. Nadalje, zaštita zdravlja legitimni je cilj ograničavanja prava na zaštitu privatnosti, ali to ne znači da će se svaka povreda privatnosti radi zaštite zdravlja automatski smatrati legitimnom i dopuštenom. Između ograničenja prava na zaštitu privatnosti i očekivanih pozitivnih učinaka za zdravlje stanovništva mora postojati odgovarajuća razborita uzročno-posljedična veza.
Nema izravne veze sa zaštitom zdravlja
Iz predloženih dopuna Zakona proizlazi da će osobne podatke pribavljene ovom izvanrednom mjerom obrađivati MUP (koji je nadležan za poslove civilne zaštite), a podatke će MUP-u dostaviti operatori na temelju zahtjeva ministra nadležnog za proglašenu prirodnu nepogodu/katastrofu, odnosno ministra zdravstva. Logično proizlazi da se MUP-u osigurava pristup osobnim podacima koji bi trebali omogućiti ili olakšati kazneni ili prekršajni progon građana za koje se osnovano smatra da su povrijedili zabranu kretanja i time počinili neko kazneno djelo ili prekršaj.
U aktualnoj epidemiološkoj situaciji radilo bi se o osobama koje nisu poštovale nalog o samoizolaciji ili karanteni i time dovele do opasnosti od širenja zarazne bolesti, što je kazneno djelo za koje je propisana kazna zatvora do dvije godine, a ako je netko zaražen do tri godine. Drugim riječima, predloženo ograničenje prava na zaštitu privatnosti nije u izravnoj uzročno-posljedičnoj vezi sa zaštitom zdravlja, već bi to bila jedna od mjera koje mogu pridonijeti uspješnijem ostvarivanju preventivnih učinaka kaznenog progona i kažnjavanja u cilju zaštite zdravlja.
Šteta veća od koristi
Ta okolnost dodatno ukazuje na važnost pitanja da li je predloženo ograničenje prava na zaštitu privatnosti doista neophodno, razmjerno i primjereno naravi pogibelji zbog koje je propisano. Smatram da je odgovor na to pitanje negativan zbog niza razloga. Prvo, ako svijest o mogućem kaznenom progonu zbog kršenja zaštitne mjere kojom se sprječava širenje zaraze i saznanje da to kršenje može biti utvrđeno na mnogo načina nije dostatna da nekoga motivira na strogo poštivanje mjere zaštite, tada ni činjenica da kršenje mjere može biti utvrđeno lokacijom mobitela neće imati nikakav dodatni preventivni učinak.
Nadalje, lokacija mobitela ne označava nužno mjesto na kojem se nalazi registrirani korisnik tog mobitela, jer se on može kretati bez mobitela ili mobitel može koristiti netko drugi, tako da predloženo ograničenje prava na zaštitu privatnosti može ostati bez ikakvog učinka. Ukratko, mjera „praćenja“ kretanja građana putem mobitela nije učinkovita u zaštiti legitimnog cilja, a ne može značajno pridonijeti ni svrsi kaznenog ili prekršajnog progona. Ona je, stoga, u ovom trenutku i za ove svrhe nekorisna. Osim toga, potencijalna šteta za ljudska prava nesumnjivo daleko premašuje moguću korist za zdravlje stanovništva.
Kako je to izgledalo 90-ih
Da ne ponovimo grešku, podsjetit ću da je 90-tih Zakonom o unutarnjim poslovima bilo propisano da ministar unutarnjih poslova može, kada je to neophodno radi sigurnosti zemlje, rješenjem odrediti da se prema pojedinim fizičkim i pravnim osobama, te organima poduzmu mjere kojima se odstupa od načela nepovredivosti tajne pisama i drugih sredstava komuniciranja, te da o tome obavještava predsjednika Republike. Temeljem te krajnje neprecizne norme mnogi su novinari i intelektualci bili prisluškivani i praćeni, tretirani kao državni neprijatelji i o njima su pravljeni policijski dosjei.
Hrvatsko novinarsko društvo, tada pod vodstvom Jagode Vukušić, iniciralo je 1998. postupak ocjene ustavnosti te zakonske odredbe. Ustavni sud RH je u veljači 2000. ukinuo tu zakonsku odredbu zbog nepreciznosti i posljedično moguće arbitrarnosti i voluntarizma u primjeni, bez učinkovitog nadzora i pravne zaštite osoba kojima je privatnost povrijeđena.
Nužna je dvotrećinska odluka u Saboru
I na kraju, ako vlast ustraje u namjeri da dopuni Zakon predloženom mjerom praćenja mobitela, preostaje pitanje postupka po kojem bi se donio zakon u izvanrednim okolnostima. Po članku 16. Ustava RH, većinom glasova svih zastupnika, kako to smatraju vladajući, ili pak po članku 17. Ustava RH dvotrećinskom većinom? Članak 16. Ustava RH osnova je za ograničavanje prava i sloboda u redovnim situacijama, kad ne postoji neka posebna opasnost za opstanak države. A opasnošću za opstanak države smatraju se ratno stanje, neposredna ugroženost neovisnosti i jedinstvenosti države, te velike prirodne nepogode.
U takvim izvanrednim okolnostima dopušteno je ljudska prava i slobode dodatno ograničiti, ali opseg ograničenja mora biti primjeren naravi pogibelji i ograničen na vrijeme trajanja te pogibelji. To propisuje članak 17. Ustava RH. Kako se radi o dodatnom ograničenju ljudskih prava i slobode, kojem ne bismo pribjegavali da nema aktualne pogibelji koju je opravdano smatrati velikom prirodnom nepogodom, Hrvatski sabor o tome mora odlučiti dvotrećinskom većinom svih zastupnika.